河南修武：圍繞民心導向加強基層黨建的制度化探索

一、背景與動因

近年來，全國各地積極探索縣域黨建工作規律，縣域黨建的科學化水平得到有效提升，但同時也暴露出一些問題。如，有的黨建會議部署多、文件創新多，卻“換湯不換藥”，黨員干部產生了厭倦與逆反心理;有的黨建宣傳“鋪天蓋地”，卻無法入腦入心，黨建工作實效大打折扣;有的黨建制度“上了牆”“裝了框”，卻無法與經濟工作統籌推進，制度變量沒有變成經濟變量;有的縣域黨建績效評估標准“高大上”，卻無法真正衡量黨建工作成效，縣域黨建缺乏內生動力等。在此背景下，修武縣委開始探索縣域如何落實“民心是最大的政治”問題，探索縣域如何解決縣域黨建的“綱舉目張”問題。

立足點：鞏固和拓展黨的群眾路線教育實踐活動和“三嚴三實”專題教育成果

群眾路線是黨的生命線。為了密切黨同人民群眾的血肉聯系，我們黨以“為民、務實、清廉”為主題，在全黨深入開展了黨的群眾路線教育實踐活動。修武縣從2014年3月份開始，根據中央統一安排，相繼開展了黨的群眾路線教育實踐活動和“三嚴三實”專題教育。修武縣牢牢把握“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，以焦裕祿精神為鏡子，探索運用“民心向背”作為衡量全縣經濟社會發展的具體標准，積極開展以“訪民情、聽民聲、問民計、解民憂、惠民生”為主要內容的“五民”活動，黨員干部的群眾觀念顯著增強，黨群干群關系更加融洽。目前，全縣各級黨組織和全體共產黨員正嚴格按照中央“兩學一做”學習教育的要求，在黨的群眾路線教育實踐活動和“三嚴三實”專題教育的基礎上，深入推進“兩學一做”學習教育。但修武縣委清醒地認識到：各項教育活動結束后，當前和今后一個較長的時期，修武縣面臨的頭號政治任務，就是將基層黨組織與人民群眾在活動中進一步增強的血肉聯系轉變為制度化和常態化的成果。

著眼點：如何做到從嚴管理干部和調動基層干部積極性相結合

近年來，一方面，一些地方和部門從嚴治黨的“兩個責任”落實不到位，致使黨內生活原則性、戰斗性不足，干部管理失之於寬、失之於軟，“四風”屢禁不止，黨的執政基礎受到嚴重威脅。另一方面，個別同志對全面從嚴治黨的一些舉措有片面認識，出現不作為和怠政懶政現象。為此，如何以猛藥去疴的決心、刮骨療毒的勇氣從嚴落實黨建責任，同時扭轉個別同志的模糊認識、切實提振廣大基層干部士氣，是擺在各級黨組織面前的現實性課題。縣一級是全黨統籌推進從嚴治黨向基層延伸和調動基層干部工作積極性的戰斗堡壘。這也促使修武縣委努力探索從嚴管理干部和調動基層干部積極性相結合的制度化路徑。

落腳點：解決縣域黨建如何“綱舉目張”問題

縣域黨建的重要性，不言而喻。作為縣域黨建的一線指揮部和具體執行者，各地縣委都承擔著為全黨梳理基層黨建內在規律和提升黨建科學化水平的重任。修武縣委以愛黨護黨興黨的擔當精神和強烈的憂患意識全力攻堅縣域黨建的“綱舉目張”難題。一是解決縣域黨建的邏輯主線問題。修武縣委沒有另辟蹊徑，而是遵照中央和習近平總書記關於基層黨建的一系列要求，探索圍繞民心導向加強基層黨建的路子。二是解決縣域黨建的可操作路徑問題。修武縣委緊緊圍繞“民心導向”這一主線，探索與之向相配套的具體制度，希望通過科學的設計、不斷的試錯和實踐中與時俱進的微調，使修武能為夯實我們黨的執政基礎和群眾基礎提供縣域黨建的路徑啟示。

二、做法與成效

近年來，修武縣委緊緊圍繞攻堅縣域黨建“綱舉目張”難題這一目標，逐步探索形成了“民心導向”六項基礎制度，即聯系與服務群眾制度、解決難題隱患制度、透明決策制度、體現黨建元素制度、基層干部暖心制度和基層工作群眾評議制度。上述黨建工作制度實施以來，取得了“為黨分憂、為民解難、為干部提勁、為轉型發展與產業升級提速”的良好效果。

主要做法：摸實情、聽民聲、辦實事

建立聯系與服務群眾制度。針對新形勢下部分農村工作項目取消，黨員干部與農民接觸機會減少等問題，組織全縣黨政機關、企事業單位在職在崗的干部職工，每人與15戶左右的群眾或服務對象“結對子”，對全縣28萬人民群眾實現全覆蓋，使每一名修武群眾至少都有一位黨員“親戚”。通過積極開展宣傳黨的路線方針和政策、傾聽民聲、為民辦事等暖心工作，提高了群眾信黨愛黨意識，培養了黨員干部對人民群眾的朴素感情，進一步密切了黨同人民群眾的血肉聯系。

建立解決難題隱患制度。修武縣委把群眾集中反映的問題台賬銷號制常態化，每季度全縣各級黨組織都要通過縣、鄉、村三級社情民意網絡，收集一次本區域難題隱患和群眾建議，針對涉及全縣經濟社會發展的問題、基層單位自身無法解決的問題、基層群眾最需要解決的問題設立目標靶向，堅持一季度召開一次推進反饋會，一季度發放一次落實解決情況的“民心禮包”。通過制度化約束，使群眾反映的每一個問題“都能像上級領導批示一樣”得到縣委政府高度重視，妥善解決。

建立透明決策制度。決策前，摸清群眾需要和傾聽群眾呼聲，對一些全局性的或與人民群眾密切相關的重大事項、重要事項，公開向群眾征求意見和建議;決策時，要求黨代表、人大代表、政協委員和群眾代表列席會議進行集中討論、集體決策;決策后，向群眾公布結果並由相關部門採取多種方式進行答疑，真正讓人民群眾參與到黨委政府的決策當中，達到以決策公開透明而凝聚人心的目的。

建立體現黨建元素制度。修武縣委通過亮明黨員身份、營造黨建氛圍、突出惠民細節、面對面服務群眾、定期和群眾溝通等五種途徑，致力於把黨建元素潛移默化地融入縣域經濟社會發展的方方面面，引導黨員干部增強主體意識和責任意識，讓老百姓真切感受到黨的力量和黨的溫暖。一是為全縣1.4萬名黨員干部統一配發黨徽，要求黨員干部在工作日、征求群眾意見、走訪慰問群眾、招商引資等工作過程中必須佩戴黨徽，主動亮明黨員身份，自覺接受群眾監督;二是在給群眾以物質關懷或開展服務時，主動發放印有黨徽標志或“人民至上、共產黨好”標識的禮包、卡片，給人民群眾以“溫暖來自黨”的真切感受;三是在執法監管和窗口服務部門設置黨員示范崗、先鋒崗、模范崗等工作牌，向服務對象亮明黨員身份、展示黨員風採;四是在每個農村黨員家懸挂“共產黨員戶”公示牌，縣委與每個農村黨員簽訂《共產黨員承諾書》，增強農村黨員的在黨為黨意識，切實解決基層黨員身份認同問題;五是在報紙和網站等媒體平台上設置“民心導向”專欄，在公共場所精心設計“民心導向”宣傳欄和教育牌，使黨建元素潤物無聲地浸潤到基層黨員干部內心深處。

建立基層干部暖心制度。對基層干部，特別是對普通干部，從思想、政治、工作和生活等各個細節上進行關懷、激勵和幫扶。如每月舉行各級干部談心會，定期反思總結工作，坦誠相互批評與自我批評，及時理順干部思想情緒和解決反映問題;定期推薦“踐行民心導向、敢於擔當”的干部，並大膽提拔重用;開展困難救助活動，及時為困難黨員排憂解難，使他們時刻感受到黨組織的關懷;關心關愛基層干部的父母和子女，把基層干部獲得的榮譽及時送到父母家裡，讓父母支持基層干部;對基層干部的孩子進行明理教育，讓孩子理解基層干部。

建立基層工作群眾評議制度。每年年底，縣、鄉兩級黨委通過視頻、發公開信和張榜公布等形式向基層和群眾公開述職，圍繞“民心導向”陳述本年度工作，然后由轄區群眾以行政村為單位召開戶代表會議等相應形式，對縣、鄉兩級黨委年度工作開展集中評議，以發揮組織激勵和群眾激勵的雙重導向作用，實現“對下負責”和“對上負責”的有機統一。如，縣委把鄉鎮評議結果作為調整班子、使用干部的重要依據。評議滿意率低於50%的，對鄉鎮領導班子給予黃牌警告，並實行跟蹤管理;評議滿意率低於30%的，在全縣評先評優活動中實行“一票否決”，並視情況採取組織措施。

上述六項黨建制度，是修武縣委落實“民心導向”相互配套、不可分割的一個整體。它不僅對“民心導向”本身進行了具體的制度安排，而且實現了基層黨員干部落實“民心導向”的制度保障和約束，實現了落實“民心導向”“人”和“事”的有機統一。其中，“聯系與服務群眾制度、解決難題隱患制度和透明決策制度”三項制度，著重解決“民心導向”如何落實到具體人和具體事的問題。如“聯系與服務群眾制度”，為“民心導向”全覆蓋到28萬修武老百姓提供了實踐路徑;“解決難題隱患制度”，為“民心導向”全覆蓋到修武老百姓現實和將來可能反映的問題提供了具體載體;“透明決策制度”，為“民心導向”全覆蓋到涉及人民群眾的重大決策提供了制度安排。另外，“體現黨建元素制度、基層干部暖心制度和基層工作群眾評議制度”三項制度，著重解決“民心導向”具體落實者的內生動力問題。如“體現黨建元素制度”，為1.4萬名黨員干部提供了全心全意為人民服務的身份認同，為“民心導向”營造了氛圍環境;“基層干部暖心制度”，為1.4萬名黨員干部落實“民心是最大的政治”提供了組織溫暖，為“敢於擔當”干部提供了晉升重用的制度化平台;“基層工作群眾評議制度”，為基層黨委全面從嚴治黨、落實“民心導向”套上了“制度金箍”，即通過人民群眾對干部晉升的否決影響力，倒逼基層黨委自發自覺落實“民心導向”，從而制度化解決黨建主體責任、監督責任缺位的問題。

主要成效：群眾生活水平和對黨擁護雙提升

從修武縣近兩年來的縣域黨建和經濟社會發展來看，“民心導向”六項制度發揮了全局性和根本性的作用，較好實現了“群眾生活水平提升和群眾對黨擁護提升”的雙提升。

為黨分了憂。能不能鞏固和擴大黨的執政基礎，關系到黨的執政地位是否穩固，關系到中華民族偉大復興中國夢能否實現。修武縣委通過把黨建元素融入經濟社會發展中、上級黨委向基層和群眾報告工作並接受評議、組織全縣干部職工進村入戶“攀親戚”，對群眾反映的問題都能“像領導批示一樣”得到落實等一系列具體做法，使群眾對縣鄉兩級黨委的滿意率持續上升。通過“民心導向”制度不僅進一步喚醒了黨員干部的宗旨意識、身份意識，更加密切了黨群干群關系，而且也找到了新形勢下解決基層黨建和群眾滿意度“兩張皮”難題的路徑，體現了一個縣域黨組織為黨分憂的責任擔當。

為民解了難。修武縣委堅持把保障和改善民生作為黨建工作的落腳點，通過制度化收集老百姓最關心的民生難點問題。近兩年來，精准實施10大類50項民生工程。2015年，全縣用於教育、醫療和基礎設施等民生支出的投入達11.6億元，使全縣基礎養老金標准由原來的每人每月70元提高到93元，城鄉居民社會養老保險參保率達99.3%，公眾安全感指數達94.82%並位居全省第三。“民心導向”制度，讓群眾感受到了實惠，也使各級黨組織真正成為老百姓的“主心骨”。

為干部提了勁。修武縣委為充分調動制度執行者的積極性，科學設計對基層干部思想、政治、工作和生活上的細節關懷，同時制度化激勵和“力挺”守紀律、敢擔當、善作為的基層干部。2015年，推薦評選出的28名“踐行‘民心導向’敢於擔當先進人物”中已有7人在新的崗位上委以重任。實踐也証明，以“民心導向”貫穿組織人事工作，也能有效遏制各種人為干擾，使廣大干部真正成為推進“民心導向”制度的堅定擁護者和執行者。

為轉型發展與產業升級提了速。修武縣委“民心導向”制度激發了修武人反哺家鄉的工作激情，提升了修武經濟社會發展的內生動力。一是在高成長性服務業發展方面。依托縣域雲台山5A級旅游景區和中國長壽之鄉優勢，搶佔高成長性服務業制高點，先后引進4家院士牽頭企業，打造了河南首個“大健康產業院士經濟集群”，與無錫靈山、北京好利來、巔峰智業和海航健康等服務業龍頭共同打造“一站式、全體驗”的超級旅游目的地。二是先進制造業發展方面。修武汽車零部件產業園區的“整體開發、集群引進”建設模式，在河南全省推廣。三是在現代農業發展方面。河南唯一的台灣農民創業園項目，已成為修武現代農業建設的重要引擎。2015年，全縣地區生產總值完成116.5億元、增長10.4%，增速由多年來焦作末位提升到第2位，取得歷史性突破。公共財政預算收入完成9.81億元，增長9.1%。固定資產投資完成150.3億元，增長18.2%。

三、思考與啟示

近年來，修武縣委緊緊圍繞“民心導向”夯實黨的執政基礎和群眾基礎、落實“民心是最大的政治”等一系列制度化舉措，為進一步落實黨建主體責任、監督責任，統籌推進全面從嚴治黨向基層延伸和加快縣域經濟社會發展，有效解決縣域黨建難題提供了有益借鑒。

隻有樹立“民心導向”，才能抓住縣域黨建的“牛鼻子”

習近平總書記強調：“民心是最大的政治”，“抓好黨建就是最大的政績”。民心問題，歷來是我們黨的建設和一切工作的根本性問題。黨建和民心一體兩面，密不可分。黨建的目標就是實現民心所向，“民心導向”就是黨建的邏輯主線。近年來，修武縣委牢牢抓住“民心”這個縣域黨建的“牛鼻子”，在黨建工作中高舉“民心導向”大旗，既避免了縣域黨建工作向其他導向偏離，又調動了廣大黨員干部抓好黨建的積極性，人民群眾對縣委的工作滿意率顯著上升。修武的實踐表明，“民心導向”這個縣域黨建的邏輯主線必須旗幟鮮明地講出來、講明白，使“民心導向”深入人心，深入縣域黨建的各個環節。

隻有健全縣域黨建制度化“清單”，才能落實“民心導向”這一最大的政治

修武縣委牢牢扣住制度化建設這個落實“民心導向”的“牛鼻子”，群策群力謀劃了六個長效機制，使“民心導向”扎扎實實地落實到了每個服務對象身上，落實到了群眾反映的每個訴求上，落實到了黨委政府的每個重大決策上。同時，通過隨機電話抽查、第三方督導等方式，對落實的主體——基層干部進行科學的制度激勵和約束，不僅有效擠壓了其他錯誤導向的空間，也有效擠壓了極少數基層干部對“民心導向”制度扭曲應付的空間，重塑了制度尊嚴。修武的實踐表明，制度化建設這一縣域黨建的操作路徑比領導干部的個人覺悟和重視程度更靠譜，也更長久。

隻有調動制度操作者的積極性，才能落實縣域黨建制度化“清單”

毛澤東同志指出：政治路線確定之后，干部就是決定性的因素。習近平總書記多次強調：要充分調動廣大干部積極性,不斷提升工作精氣神。修武縣委高度重視調動基層干部的積極性，六項“民心導向”制度中有三項都圍繞基層干部展開。如，工作日佩戴黨徽，身份“亮劍”，培養黨員干部的榮譽意識和為人民服務的自豪感;用誠心誠意的工作和生活細節呵護人心，使基層干部時刻感受到組織的溫暖和歸屬感;“真刀真槍”的全員民意否決，克服了“民心導向”依賴於領導個人覺悟的風險，倒逼基層干部從“招商導向、上級導向、媒體導向和形式導向”轉向“民心導向”，自發自覺把愛黨愛民作為最大的擔當。修武的實踐表明，制度操作者和制度同等重要。“民心導向”要落實到位，不僅需要考慮具體“事”上的制度激勵，更需要充分考慮如何調動“人”的自發自覺。如果不考慮制度操作者，即干部的因素，一些制度很可能要麼被士氣低落的干部敷衍了事，要麼被謀求私利的干部扭曲變形。如果制度操作者，即干部因素保証了，即使制度設計有一些缺陷，也能通過制度操作者不斷完善制度。從這一角度講，抓住了基層干部的心，就抓住了制度化建設的根本。

隻有營造健康的縣域政治生態，才能調動制度操作者的積極性

2015年，修武全面落實從嚴治黨要求，全縣紀檢監察機關共立案107起，黨政紀處分106人，其中科級干部14人，力度空前。同時，修武基層干部的工資待遇和晉升機會並沒有出現大的提升，但修武廣大黨員干部士氣高漲。其原因在於，廣大黨員干部的積極性被“民心導向”六項制度充分調動，逆勢創造了新常態的“暖春”。和修武黨員干部交流，發現縣域基層干部並不完全是“經濟人”，大部分是“良知人”。除了少數領導，絕大多數縣裡干部是修武人，他們對家鄉充滿深情，整天在父老鄉親眼皮底下工作，發自內心希望全力以赴為家鄉辦事。從這一角度講，作為“良知人”，基層干部的積極性本來自足，並不需要“調動”，而需要被健康政治生態精心“呵護”。為此，修武縣委為全力保護基層干部干事創業的積極性，不斷探索黨委負責政治賬和民心賬，政府負責經濟賬的黨政合理分工模式、干部任用先定標准再定人、追責處理公開透明、力戒形式主義、套開會議節約基層干部往返時間等具體舉措，用制度擠壓“人為關系”空間，使修武干部干事創業無后顧之憂和負面情緒，著力打造政治上的綠水青山，也為修武經濟社會健康發展提供了重要的組織保障。

同時，修武的實踐還為我們還提供了三個值得深思的問題：第一個問題，民心向背關系執政黨的生死存亡，但目前圍繞民心導向加強基層黨建的制度化探索還不夠。為此，修武自發自覺地夯實黨的執政基礎和群眾基礎的一些做法和探索，值得進一步總結提升。第二個問題，用人腐敗是最大的腐敗，但賦予人民群眾有否決權的有效制度來擠壓任人唯親運作空間的制度化探索還不夠。為此，各級黨委應該把黨的干部路線和群眾路線有機統一起來。第三個問題，健康的政治生態對調動基層干部積極性有決定性作用，但目前最大程度消除長期困擾基層干部的封建積習和各種潛規則的制度化探索還不夠。為此，各級黨委在加大反腐和追責力度、消除“害群之馬”的同時，應進一步加強反腐倡廉建設的制度創新和探索。我們期待，有更多的縣域真正把黨建作為最大的政績、最大的擔當、最大的為民，進一步增強“愛黨、憂黨、為黨、興黨”的責任感和使命感。