廣東湛江：開展基層組織重構工作打通服務群眾“最后一公裡”

為完善村黨組織領導下的村民自治有效實現形式，2014年以來，我市在9個縣（市、區）選取47個行政村的177個自然村設立黨支部和村委會，探索以自然村為基本單元的基層組織重構試點，促使村民自治回歸本位，為中央出台《關於以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》（廳字〔2016〕31號）探路。經過兩年多的試點，“試”出了團結和諧，“試”出了村“兩委”班子的干勁與活力，“試”出了農村的穩定和發展。

一、開展基層組織重構工作的背景

農村體制改革以后，村級行政建制幾度更名。現行的“村委會”是1998年由“管理區”變更而來的。實踐証明，這種管理形式存在諸多不足與缺陷：

（一）自然村黨的組織設置幾乎空白，黨員不交納黨費、不過組織生活，不發揮作用的問題突出，黨員活動場所缺失，黨在農村的戰斗堡壘作用和領導核心地位得不到體現。

（二）村委會的管轄半徑過大、涵蓋的農村經濟組織過多，土地等資源資產權屬關系復雜，加上村民居住在分散、交通不便的山區和丘陵地帶，村委會下轄的自然村習俗規范不同、語言不同、姓氏不同，村委會幾個干部難以協調各自然村的利益關系和歷史糾紛。

（三）村委會不是以土地權屬為單位進行設置，農村的土地和財產幾乎全部掌握在自然村手中。村委會既沒有任何土地和財產可管，又管不了下轄自然村的土地和財產。村委會無法履行經營和管理集體資產的職能，也無法發展和壯大農村集體經濟。

（四）村委會下轄的各自然村控制著本村的資源和資產，任何一條自然村的村民都無法對另一條自然村的事務進行干預。村民對村委會的公共事務和公益事業，實際上沒有話語權、支配權和決定權。村民自治有名無實。

（五）村（社區）換屆選舉中，自然村之間、宗族之間斗爭大，常常引發群體性事件，給黨委政府帶來極大壓力。

據此，我市2013年著手謀劃重構農村基層組織工作，2014年麻章區先行先試，2015年，各縣（市、區）重構試點工作全面鋪開。

二、開展基層組織重構工作的做法

（一）確定重構的目標任務

以機構精簡實用、運作高效為目的，改變基層組織設置形式及運作方式，把現行“鎮—行政村—自然村”建制調整為“鎮—村”建制，在自然村設置黨組織、自治組織、經濟組織、監督組織、群團組織、社會組織等六類組織，創新農村基層管理新體系。

1.創新組織設置

（1）在自然村設置黨支部。村（社區）黨員人數超過50名的，原則上成立黨的總支部﹔超過100名的，根據工作需要，經縣（市、區）委批准，可成立黨的基層委員會。自然村黨員人數3人以上的，原則上單獨建立黨支部。

（2）在自然村設置村民委員會。村（社區）歷屆“兩委”換屆選情復雜、矛盾突出而且尚未找到辦法解決的，村民內部關系緊張、宗族派系明顯的，人口較多、面積較大、交通不便、習俗迥異的，村集體經濟經營性收入長期是“空殼”的，其下轄的自然村設置村委會。原自然村以土地權屬為單位聚居的，設置村民小組。

（3）在自然村設置經濟聯合社。設置村委會的自然村設立農村經濟聯合社，同時撤銷原農村經濟合作社。新設置的村民小組，同時設置農村經濟合作社。

（4）在自然村設置村務監督委員會。設置村民委員會的自然村，同時建立村務監督委員會。新設置的經濟合作社，設置民主理財監督小組。

（5）在自然村建立健全群團組織。按照黨建帶團建、婦建的要求，在自然村建立健全團支部、婦代會等群團組織。

（6）在自然村成立社會組織。根據生產需要，可在設置村委會的自然村依法成立行業協會等“功能型”社會組織。

重構后各類組織的性質、職能、地位及工作關系與重構前保持不變。

2.保障正常運作

（1）人員安排。設置村委會的自然村“兩委”干部職數原則上設3名。經濟聯合社社委會、村務監督委員會成員各設3名。鼓勵原行政村“兩委”干部回其所屬自然村參與村干部的競選。當選的，待遇保持不變﹔落選或不參加競選的，參照相關文件規定辦理正常離任手續。

（2）理順關系。自然村重構為行政村后，黨支部、村委會和經濟聯合社各司其職,黨支部班子、村委會班子“兩套人馬”在“三個組織”中交叉任職，並且通過黨支部書記兼任村委會主任和經濟聯合社法人代表，實現黨支部的領導核心地位。

（3）場地建設。設置村委會的自然村的辦公用房和活動場所原則上不少於200平方米。目前，沒有固定辦公場所的，可暫時利用現有的文化樓、閑置的學校或其他場所辦公，也可在原行政村辦公場所與其他村合署辦公。力爭2018年前解決辦公場所的規范化建設問題。

（4）經費保障。設置村委會的自然村辦公經費及“兩委”干部的工作補貼標准與沒有重構的行政村等同。“兩委”干部的工作補貼，經績效考核后根據考核結果發放。

（5）資源處置。原行政村重構分拆后，其集體資產資源由所屬自然村按股持有。

（6）公章管理。原行政村重構分拆后，各類組織的公章統一交鎮代管，至自然村新設置的各類組織啟用新公章后作廢。

（二）明確重構的方法步驟

1.成立領導機構。各縣（市、區）成立農村基層組織工作重構試點協調小組，由各縣（市、區）委主要領導擔任組長。協調小組下設辦公室，辦公室設在縣（市、區）委組織部，負責重構試點工作的統籌協調和業務指導。各鎮（街）成立重構試點工作領導小組，明確任務，落實責任。

2.制定工作方案。對重構試點的行政村，縣（市、區）委組織部組織專門力量進行調查摸底，廣泛征求各方面的意見和建議。然后由鎮（街）提出重構方案，經村民會議或戶代表會議討論同意后報縣（市、區）人民政府批准，並報市民政局備案。

3.召開動員會議。縣（市、區）召開村級基層組織重構試點工作動員大會，鎮（街）召開重構試點村“兩委”班子成員會議，各相關自然村召開全體黨員、村民代表、村民小組長會議，全面部署農村基層組織重構試點工作。

4.依法組織選舉。首先，新設置的村黨組織由鎮（街）黨（工）委任命書記，並主持召開黨員大會，選舉產生新一屆村（社區）黨組織領導班子。其次，新一屆村黨組織按照法定程序將村黨組織書記推選為村民選舉委員會主任，嚴格按照村民委員會選舉辦法，選舉產生新一屆村民委員會。再次，集體經濟聯合社社委會、村務監督委員會和群團組織按有關規定選舉產生領導班子。重構工作結束后，原行政村各類組織在鎮（街）黨（工）委的監督下進行印章、財務賬目、經營資產、資料檔案、辦公設施和相關工作的交接。交接手續完備后，原行政村各類組織自然撤銷，其班子成員的職務也自然終止。

5.完善后續工作。市委組織部對各地新設置的村（社區）進行考核驗收，並針對班子建設、辦公用房、辦公經費、村干部補貼等問題，出台《關於進一步完善農村基層組織重構試點工作的幾點意見》，確保試點村基層組織正常運作。

三、開展基層組織重構工作的成效

（一）加強了黨的領導。重構前，黨支部設在行政村層級，管轄范圍廣、管理不到位。重構后，黨支部直接建立在自然村，組織活動正常了，服務群眾方便了，宣傳黨的方針政策到位了，黨在農村基層組織的領導核心地位明顯加強了。

（二）體現了村民自治。之前，行政村管轄數條村，規模大，問題多，大小村利益難平衡和難協調。重構后，村委會不會出現大村“欺負”小村的亂象，村民隨時可根據自己的願望和利益去決策本村的公共事務和公益事業，自覺維護本村民合法權益和社會穩定，真正體現“自我管理、自我教育、自我服務”的自治性能。

（三）促進了經濟發展。之前，許多行政村集體經濟“零收入”。全市有過半數村長期處於“空殼”狀態，行政村“無錢辦事”問題極為突出。重構后，經濟聯合社設在自然村上，其資源、資產和資金得到有效整合，集體“三資”被亂租、亂佔、亂耕、亂搶的瓜分現象得到了有效遏制。集體資產權屬明晰，集體經濟明顯壯大。

（四）提供了便利服務。之前，各行政村內人口多、居住分散，基本公共均等化服務難以到位。重構后，鎮村兩級分別建立起公共服務中心和公共服務站，村黨支部委員兼任公共服務代辦員，專職為村民提供公共事務代辦服務，村民“足不出戶”就可以辦成事。

（五）強化了基層治理。之前，行政村管理面廣線長，對自然村發生的“超生”、“偷葬”、“上訪”、“賭博”、“搶劫”、“村斗”等違法違紀現象遲遲不知，甚至根本不知。農村亂象屢禁不止。重構后，“兩委”干部由本自然村村民選舉產生，對本村的村情、村民知根知底，村中發生的各種矛盾和沖突能快速化解、各類治安隱患能及時消除。

（六）密切了干群關系。重構后，改革開放的紅利村民可直接分享，“三農”政策的“最后一公裡”被有效打通，自然村可直接拿到村道硬底化建設指標、低保指標、一事一議指標和衛生飲水指標，黨群干群關系進一步密切。

（七）獲得了社會認同。我市基層組織重構試點工作得到社會和民眾的廣泛認同。許多未列入試點的自然村紛紛要求設置黨支部和村委會。《人民日報》、新華社《瞭望》、中央人民廣播電台、《黨建研究》、《中國組織人事報》、《央廣網》、《環球網》等媒體分別報道我市的做法和成效。中共中央辦公廳、國務院辦公廳去年出台《印發<關於以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案>的通知》(廳字〔2016〕31號)，要求探索以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。《人民日報》來函採訪時指出：“湛江市作為基層組織重構改革試點走在了全國前面。”

四、開展基層組織重構工作的探討

（一）黨委領導、強化責任是開展重構工作的組織保証。基層組織重構工作是是一件具有“革故鼎新”意義的戰略工程，更是一項關乎人心向背、社會穩定的民生工程。人們對它的認識和態度復雜多樣。它涉及面廣、政策性強，必須自始至終置於黨委的堅強領導下，強化主體責任，特別是鎮一級黨委的主體責任。相關部門各司其職，責任到位。各級黨委及有關部門要高度重視和及時指導，尤其在重點村難點村出現風險時段，各級領導要第一時間趕赴現場，深入做好督導協調和教育引導，確保了重構工作全程不出錯、不犯錯。

（二）尊重民願、因村制宜是推動重構工作的群眾基礎。基層組織重構工作要充分尊重民願，充分征求“兩委”干部、村民代表、老黨員、老干部等人的意見建議，及時向他們介紹基層組織重構的背景、做法、目的和意義，讓村民有獲得感，消除他們的疑慮。同時要根據村情、村況、現實矛盾等實際，因村制宜，制定有針對性的重構工作方案，確保基層組織重構工作的准確性和代表性。

（三）依法依規、嚴格程序是實施重構工作的基本遵循。基層組織重構工作既要體現民主性，也要體現合法性。從村民選舉委員會產生，到選民登記、推選代表、張榜公布等環節，都要精心組織，周密部署，嚴格按照法定程序進行，切實做到法定程序不變通，規定步驟不減少，群眾權利不截留。通過法定程序來實現廣大黨員和村民的民主權利。

（四）制定預案、關注選情是完成重構工作的重要保障。基層組織重構工作沒經驗可循，沒樣板可學，不利因素和不確定因素隨時疊加為風險，因此要注重謀劃在前，通過對各重構村進行風險評估，建立矛盾排查清單，提前制定整體應急預案、分鎮預案、各村預案和重點村預案，做好不同類型風險發生的防范。同時要密切關注選情，對選舉中可能出現的變數和問題，各相關部門要聯動配合，及時介入，協助處理好相關問題，確保了選舉工作平穩進行。