浙江台州黃岩區：連續12年深化村級治理“三化十二制” 推動基層黨建全面進步全面過硬

村級治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中之義，事關黨的長期執政和國家長治久安，事關“四個全面”戰略布局在基層的實踐。在推進村級治理現代化過程中，黃岩區著眼加強基層黨組織和基層政權建設，實施了以“三化十二制”為框架的村級組織運行機制，2004年曾得到時任浙江省委主要領導的充分肯定。12年來，黃岩區一任接著一任干，一以貫之深化落實“三化十二制”，村黨組織領導的法治德治自治機制更加健全，成為基層黨建“浙江二十條”經驗的鮮活“黃岩樣本”，為推進基層組織建設“整鄉推進、整縣提升”“全面進步、全面過硬”提供有益借鑒。

一、“三化十二制”的背景和發展歷程

村級治理“三化十二制”濃縮吸收了黃岩區十多年來的村級組織運行經驗，與時俱進，歷久彌新，大致經歷了以下三個階段：

（一）探索與建立階段（1998年至2004年）。1998年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施，村委會直選翻開了村級治理的新篇章。但實施過程中，部分村出現村委會凌駕於黨支部之上的苗頭，村“兩委”關系難以協調，影響了村級事業發展。同時，黃岩作為中國股份合作經濟重要發源地之一，黨員群眾民主意識較強，參與村級治理的政治沖動亟需引導和規范。針對這些問題，黃岩區先后探索推行了民主議事日、村“兩委”聯席會議、村委會向村黨組織報告工作、村級重大事項聯章聯簽、印章使用管理等制度做法，逐步厘清村“兩委”的職責定位，規范了村級組織運行機制，有效消除了村委會直選伊始出現的一些亂象。但具體實踐中，一些制度和做法比較零散，相互交叉，缺乏系統性。為此，黃岩區總結村委會直選以來的有益經驗，梳理整合現有制度，於2004年出台了《黃岩區村級管理工作規則（試行）》，實施了村級選舉、民主決策、財務管理、村務公開等十二項制度，簡稱“三化十二制”。

這一階段是“三化十二制”工作的起步階段，也是一個厚積薄發的過程。在村級直選的大背景下，黃岩區突出問題導向，尊重群眾首創精神，摸索出村級治理中具有規律性的一些經驗做法，並嘗試將其制度化、系統化，為規范村級組織運行打下了扎實基礎。

（二）落實與發展階段（2004年至2010年）。2004年6月9日，時任浙江省委主要領導到黃岩調研基層組織建設“先鋒工程”，對村級治理“三化十二制”工作予以充分肯定。他指出：“黃岩這個措施比較好，有很多實際的經驗，取得了好的效果，可以進一步探討、總結、完善、提高，進而推廣”。黃岩區第一時間召開常委會專題研究推廣“三化十二制”，修訂下發《黃岩區村級管理“三化十二制”實施細則》，並召開全區村民自治建設動員會，編發《實施細則》《典型案例》小冊子至每個村，組織鄉村兩級干部專題培訓。同時，各類媒體開展了全方位的宣傳和引導，《人民日報》《浙江日報》等主流媒體對“三化十二制”進行了全方位宣傳，擴大了影響力，該工作被評為2005年度浙江省組織工作創新獎。2005年，新一任區委書記到崗后，在黨代會報告中明確提出要繼續推進“三化十二制”工作，之后相繼開展了“雙屆好搭檔、和諧村班子”評選，出台了《關於實施村主職干部評議評優制度的意見》等，一年一主題推動“三化十二制”落細落小落實。

這一階段，黃岩區對原有的制度框架作了修訂和完善，使“三化十二制”逐漸趨於成熟穩定，形成了集工作目標、總體原則、操作細則於一體的村級組織運行機制，在落實過程中深入人心，對黃岩基層組織建設產生了深遠影響，也得到了上級領導和群眾的一致好評，形成了品牌效應。

（三）深化與拓展階段（2011年至今）。2011年以來，農村基層工作形勢發生了許多變化，中央和省、市對基層組織建設也提出了很多新要求，區委提出要應勢謀劃完善“三化十二制”中一些具體工作制度。2011年村級組織換屆結束后，黃岩區針對村級運行中最易引發矛盾的財務管理、民主決策和村務公開等問題，實施了“村賬筆筆清、村事件件議、村務人人明”工作規程，通過引入責任追究、流程管理和定期清結等措施，破解了“三化十二制”運行中存在的難點問題。2012年，基於大數據和“互聯網+”，探索實行了黨員干部道德誠信引領工程，完備了農村黨員發展、管理、退出等一系列制度，並有效對接先鋒指數考評，完善黨員量化考評管理。2014年村級組織換屆結束后，又針對村干部選人與干事不銜接、承諾與踐諾相脫節、考核與獎懲失於軟等問題，對接換屆“三項承諾”，實施了村干部任期履諾考評管理機制，更新優化了民主評議村干部制度。2016年6月，圍繞農村基層黨建“浙江二十條”，在梳理吸納實踐創新成果的基礎上，發布了《黃岩區村級管理“三化十二制”實施細則》（修訂版）。在全國農村基層黨建工作座談會召開一周年之際、浙江省農村基層黨建工作會議召開當天，《浙江日報》以《黃岩區村級組織管理“三化十二制”歷久彌新》為題，在頭版顯著位置予以報道，並被評為2016年度浙江省組織系統特色工作。

“三化十二制”的深化拓展過程，既有對中央和省、市新要求的貫徹執行，又有對先進經驗的學習借鑒，也有黃岩破解實際工作難題的制度創新。持之以恆的更新優化，保証了“三化十二制”制度體系的生機與活力。

二、“三化十二制”的主要內涵

“三化十二制”是制度治村的創新集成，涵蓋了村級組織運行、村民自治和村務監督等方方面面內容，系統性、規范性和集成性較強。具體來講，“三化”是指村級組織運行規范化、村民自治法治化、村務監督民主化，“十二制”是指與此相配套的十二個操作層面的制度。

（一）村級組織運行規范化。村黨組織能否有效領導管理村委會、村監會等其他組織，是村級組織有效運行的關鍵。村級組織運行規范化通過明確各個村級組織工作職責，細化整體運行流程，強化了村黨組織在村級管理中的領導核心地位。一是村黨組織工作制度。明確村黨組織的地位、職責和作用，規范“三會一課”、“黨員活動日”、村干部值班坐班、農村黨員發展管理、村級后備干部培養、黨員聯系戶等制度，切實加強黨組織自身建設。二是村委會工作制度。明確村委會必須在村黨組織的領導下開展工作，主要承擔發展經濟、管理村集體資產及公共事務、維護社會治安等工作。村委會要堅持民主集中制，按照少數服從多數的原則決定問題。三是村黨組織領導其他組織制度。村委會向村黨組織定期報告工作，村黨組織根據報告情況提出意見與建議。同時，加強村黨組織對共青團、婦聯和老人協會等群團組織的領導和管理。四是村務聯席會議和聯章聯簽制度。確定村務聯席會議為村級管理的重要議事機構，明確會議內容和程序。村級重大事項和大額財務支出，必須經村黨組織書記和村委會主任共同簽署意見並加蓋公章后才能付諸實施。

（二）村民自治法治化。村民自治制度是農村基層民主建設的主要形式，是村民參與村級治理的主要途徑。村民自治法治化規定村黨組織領導是前提，《村民委員會組織法》是遵循，並通過村民會議、村民代表會議以及民主懇談會等形式保証村民行使知情權、參與權、決策權、監督權，把村民自治納入法制化軌道。一是民主選舉制度。按照《村民委員會組織法》和《浙江省村民委員會選舉辦法》規定，對“五不能、六不宜”候選人資格條件、村委會選舉的方式、程序作了具體規定，同時也明確了不稱職或者嚴重違紀的村委會等成員的退出渠道。二是民主決策制度。實行“村賬筆筆清、村事件件議、村務人人明”工作規程，決定村級重大事項要按照“五議兩公開”程序。村級一般事務的決策，由村務聯席會議共同商議決定。三是民主懇談制度。民情懇談會一年至少舉行兩次，村民對村級組織工作提出的意見建議，村“兩委”主要負責人要當場作出解釋答復，並負責會后整改落實。四是自我管理制度。要求村民應當自覺遵守村民自治章程和村規民約，明確修訂原則和程序，進一步使村民的權利和義務制度化、規范化。

（三）村務監督民主化。健全村務監督制度，是推進基層民主管理、促進鄉村治理法治化的重要內容。村務監督民主化旨在以民主的方式調動村民參與村務管理的積極性，通過定期公布、委托代理和依諾管人等方式，對群眾關心的重要事項實施有效監督。一是黨務村務公開制度。明確規定黨務和村務公開的內容、形式、時間，要求村黨組織、村委會依照法規和政策按時公開黨務村務，村監會、村級班子成員要認真落實村務監督要求。二是村級財務管理制度。鄉鎮街道建立村級財務服務中心，在堅持村集體資產所有權、資金使用權等五項內容不變的前提下，村財務委托鄉鎮街道村級財務服務中心代理。同時，明確村集體資產、村建設工程和項目、村經濟合同管理方式及要求。三是村干部履諾考評管理制度。圍繞村級組織換屆選舉“三項承諾”制度落地，結合中心工作和村民訴求，實行以“商諾、承諾、亮諾、履諾、評諾”為主線的考評管理機制，規范村干部履職履責。四是黨員干部道德誠信考評制度。實行黨員干部道德誠信考評，依托大數據，通過規范征集辦法、科學量化評分、實行激勵懲戒，銜接黨員“先鋒指數”評價體系，暢通黨員進出口渠道，引導黨員做社會主義道德的示范者、誠信風尚的引領者，推動黨員發揮先鋒模范作用。

三、深化落實“三化十二制”的實際成效

12年來，黃岩區堅持深化落實“三化十二制”，始終緊扣全面從嚴治黨這條主線，突出強化村黨組織領導核心地位、強化村級法治德治自治和強化黨員干部履責擔當有機結合，為農村帶來了新變化、新氣象，取得了積極成效。

（一）強化了核心意識，村級組織關系全面理順。“三化十二制”始終堅持強化村黨組織的核心地位，通過制度設計將黨的領導和村民自治有機結合，切實發揮了村黨組織的引領作用，推動黨的領導落實到“最后一納米”。當前，村黨組織書記作為農村“一把手”已深入人心，村委會、村監會等村級組織向村黨組織看齊，並在其領導下開展工作已成為普遍共識和自覺行為。村級組織關系理順后，村班子凝聚力、戰斗力明顯增強，基層政權更加夯實穩固。黃岩區南城街道山前村是踐行“三化十二制”的成功范例，2008年新一屆村“兩委”班子上任以后，按照“三化十二制”的要求，團結干事，合力謀事，心無旁騖促發展，一心一意抓落實，實現了從逢雨必澇的“水窟塘”到山青水碧的“花園村”的華麗蝶變，相繼獲得浙江省“美麗宜居示范村”、浙江省先進基層黨組織等榮譽稱號。

（二）強化了規矩意識，依章依規干事全面固化。“三化十二制”作為村級組織運行總綱，涵蓋了村級組織運行的方方面面，經長期堅持后固化成為黨員干部群眾的自覺遵循，實現了“把權力關進制度的籠子”，村干部權力尋租的空間不斷壓縮，干事創業更加依章依規，胡亂作為現象大大減少。自《黃岩區村級管理工作規則（試行）》頒布以來，黃岩區村級黨員干部違紀案件數量降低了近30%。如黃岩區新前街道西范村兩委班子不用通知、不設簽到，每月15日、30日晚上雷打不動地在村集體大樓坐得簇簇齊，對集體財務支出一一現場核對、現場簽字、現場付款，成為規范村級財務管理的模范村。黃岩區寧溪鎮五聯村由五個村合並而成，合並后堅持完善民主決策程序，普通黨員和廣大村民話語權、監督權得到有效落實，村級決策更接地氣，既“並村”更“並心”，順利消除了村干部不和睦、集體資產處置無序等合並村后遺症，實現了“干部干、群眾看”到“干群合力干”的轉變，美麗鄉村建設成效顯著，2016年上半年被列為全省歷史文化村落保護利用現場會參觀點。

（三）強化了擔當意識，黨員干部精氣神全面提振。在“三化十二制”框架體系下，黨員和村干部干事創業“有標准、易監督、可檢驗”，他們在急難險重任務中沖在前、干在前，守土有責、擔當盡責、敢於碰硬，提振了精氣神，增強了執行力。如村干部履諾考評機制將換屆選舉“三項承諾”細化為每年的承諾事項和每半年履諾進度的考評，並與經濟報酬、退出機制以及換屆人選資格等直接挂鉤，有效激發了干事創業熱情。黨員干部道德誠信引領工程將黨員義務履行、紀律規矩遵守、固定活動日考勤、聯系戶走訪、參與志願服務等納入加扣分事項，每年評估一次，評估結果作為黨員干部評先評優、獎勵懲處、社會救助和銀行信貸的重要依據，助推了黨員先鋒模范作用發揮。黃岩區東城街道紅四村是城區各項重點工程建設的主戰場，推進過程中，村主職干部主動將征地拆遷任務納入年度承諾，黨員充分發揮聯戶勸導作用，短短50天就完成土地、房屋丈量385戶，房屋、廠房1315間，完成率高達97%，被省委主要領導稱為“紅四奇跡”。

四、“三化十二制”的經驗啟示和探討

黃岩區12年深化“三化十二制”的生動實踐，為各地深入推進基層黨建“整鄉推進、整縣提升”提供了較好的制度范本和工作啟示。

（一）基層黨建的制度落實要持之以恆、長抓不懈。制度的生命力，重在堅持、貴在落實。“三化十二制”能固化成村干部的自覺行為，關鍵在於12年的長抓不懈。自2004年以來，區級領導班子換了四任，村級組織班子換了四屆，但始堅持“三化十二制”工作主線不換，一任接著一任干，一張藍圖繪到底，確保“三化十二制”扎根基層、生生不息。

（二）基層黨建的制度設計要瞄准問題、務實管用。“三化十二制”能夠得到基層干部群眾的點贊，關鍵是源於基層實踐，能夠解決基層問題。“三化十二制”在探索、完善、提升過程中，始終緊扣基層最關心的“人怎麼選”、“事怎麼定”、“錢怎麼花”等熱點難點問題，尊重基層首創精神，探索形成一整套簡單有效、務實管用的機制，自然得到基層干部群眾的熱烈擁護。

（三）基層黨建的制度深化要與時俱進、創新發展。經濟在發展，社會在進步，基層形勢在變化，黨建工作的標准要求也在不斷提升。“三化十二制”行之有效、行之久遠，關鍵在於源源不斷的制度創新。12年來，黃岩區應勢而謀、點滴改良，不斷豐富優化“三化十二制”制度體系，為其賦予新內涵、激發新活力，有力推進了基層黨建全面進步全面過硬。