雲南保山：創新模式全面消除農村集體經濟“空殼村”

近年來，保山市把發展壯大農村集體經濟作為推進“三農”改革發展的一項重要工作來抓，於2012年啟動實施“發展壯大農村集體經濟行動”，積極探索發展壯大農村集體經濟新途徑，推動村級集體經濟走上了發展快車道。通過近5年的努力，截止2016年6月，保山市消除村級集體經濟“空殼村”608個，全市912個村（社區）全部實現有集體收益的目標，率先在雲南省全面消除了農村集體經濟“空殼村”。

一、主要背景

全面建設小康社會，重點在農村，難點也在農村。發展村級集體經濟，是深化農村改革，鞏固黨在農村基本經營制度的客觀需要﹔是增強農村基層的創造力、戰斗力、凝聚力，發揮基層黨組織的政治功能和服務功能的根本保証﹔是推進美麗鄉村建設，構建農村社會和諧穩定的必由之路。實踐証明，發展壯大村集體經濟，不僅是一個經濟問題，還是一個事關黨在農村執政基礎和執政地位的政治問題。保山市是一個集山區、邊境、民族、貧困四位一體的農業大市，長期以來，由於受思想觀念、經濟條件、基礎設施、發展機制、資金匱乏等因素影響，村集體經濟的發展受到嚴重制約，截止到2011年底，全市村級集體經濟年收益僅有3376.4萬元，村均3.7萬元，912個村（社區）中仍有608個沒有集體收益，“空殼村”的比重達66.7%，村級組織仍處於無經營性收入的“空殼村”狀態，“無錢辦事、無能力辦事”現象十分突出。抓好農村集體經濟的發展，不僅是一個經濟問題，更是一個重大的政治問題。村集體經濟如何順應改革發展的需要，創新機制，激發活力，完善“造血”機能，增強基層黨組織的政治功能和服務功能，如何實現保山與全國全省同步實現全面小康社會的目標，成為擺在保山市委政府面前的一項十分艱巨而緊迫的重大任務。

2015年12月30日，省委召開137次常委（擴大）會議在聽取州市委書記抓基層黨建工作述職時，時任省委書記的李紀恆同志指出保山存在“村級集體經濟總體偏弱，如何進一步鞏固和發展村級集體經濟、增強服務群眾能力需要進一步研究”的問題。2015年12月31日，市委召開第99次常委會議，專題研究省委常委（擴大）會議精神貫徹意見，提出了2016年全面消除一批“空殼村”、持續壯大一批“薄弱村”、鞏固提升一批“富裕村”、培養造就一批“經濟強村”的“四個一批”的目標。圍繞這一目標，保山市積極努力，勇於創新，堅持政策先行、黨建引領，多措並舉、聯動發力，探索出了一條發展壯大農村集體經濟的新途徑，有效破解了一些農村領域改革發展難題。

二、具體做法

（一）完善政策支持體系，建立上下聯動發力農村集體經濟發展的新機制

一是強化政策保障。相繼制定出台了《關於實施發展壯大農村集體經濟行動的意見》、《關於加快消除村級集體經濟“空殼村”的意見》、《關於發展農村集體經濟目標責任制考核辦法的通知》、《關於在全市大力推廣“山邑模式”全面推進強基惠農“股份合作經濟”的通知》等8個專題文件，明確提出2016年全面消除“空殼村”的目標任務，就項目扶持、評估、獎勵、“三資”管理等方面出台一系列扶持政策。市、縣級財政每年投入近3000萬元，項目化推進消除農村集體經濟“空殼村”，發展壯大“薄弱村”集體經濟。二是強化激勵鼓動。把村干部報酬、招錄與村集體經濟發展情況挂鉤，充分調動村干部發展壯大村級集體經濟的主動性和積極性。市委作出明確規定，當年有經營性收入的村，10%可用於獎勵村干部﹔鼓勵村干部參股入股，村干部可在“股份合作經濟”項目中佔有15%左右的股份，形成村干部、村集體、群眾利益共同體﹔對發展村集體經濟做出突出貢獻的村干部，在公務員招錄和鄉鎮領導班子選拔時同等條件下優先錄用，以激發基層干部發展壯大農村集體經濟的內生動力。三是強化責任推動。市委把發展壯大村級集體經濟作為“一把手”工程，納入縣鄉村黨組織抓基層黨建的重要項目，作為黨建述職評議考核的重要內容，縣鄉村三級層層簽訂責任狀，分解目標任務，給各級黨組織書記明責加壓，強化發展村級集體經濟、提升基層黨組織服務能力的責任意識。市縣及時成立“發展壯大農村集體經濟行動推進小組”，由市縣委常委、組織部長擔任組長，明確各成員單位責任，合力推進工作落實。四是強化典型促動。注重選樹不同基礎、不同類型、不同模式的村，集中投放人力、財力、物力，加大培育力度，總結提煉經驗，推動形成一批集體經濟示范村，以點帶面，整體推進。涌現出以“股份合作經濟”方式為主多種渠道發展壯大農村集體經濟的“山邑模式”，以農村物管化方式治理農村社會實現集體收益的“大營模式”，以成立農村居民公共管理服務專業合作社盤活集鎮資源的“辛街經驗”，以基層服務型黨組織建設助推美麗鄉村建設的“王頭寨經驗”，以治軟散為突破口一改昔日舊貌的“河尾現象”，以土地流轉牽動產業轉型升級促進農民脫貧致富的“公平做法”等一大批典型樣本。

（二）創新思路和發展方式，突破瓶頸形成發展壯大農村集體經濟的新模式

由於各地農村地理環境和發展條件差異極大，保山市發展壯大村級集體經濟堅持從實際出發，既因地制宜、因村施策，又拓展思路、創新發展方式，創造了股份合作型、產業帶動型、集鎮拉動型、物業管理型、有償服務型、異地開發型、招商合作型、混合經營型等發展壯大集體經濟的“八種模式”。一是股份合作發展集體經濟。“股份合作”是保山發展壯大農村集體經濟的主要途徑和主推模式。這種方式就是有效利用土地、山林、閑置資產等可利用的資源和項目資金，入股合作社和農業企業，發展股份合作經濟，推動農業產業規模化經營、資源資產滾動式升值，增加集體收益。施甸縣山邑村黨總支，利用濕地資源優勢，流轉1006畝土地，採取扶貧項目資金入股、土地折價入股、村干部自籌三種方式，入股施甸縣濕地紅蓮藕種植專業合作社，通過“黨總支+合作社+公司”模式經營。同時，整合農業項目資金入股康匯食品公司，出租烤爐房給種煙大戶收取租金，探索出一條農業規模化經營、專業化生產、企業化管理和品牌化發展的新路子，受到省委組織部高度認可並向全省推廣。二是培育產業發展集體經濟。依托本地特色產業優勢，積極與當地龍頭企業、種養大戶、農民合作社等共同發展養殖、茶葉、烤煙、咖啡、疏菜等特色經濟，實現農村集體經濟與農民收入“雙增收”。三是服務集鎮發展集體經濟。大膽創新集鎮管理模式，積極盤活集鎮服務資源，推動集鎮村民公共服務管理與村級集體經濟收入互融共贏。隆陽區辛街社區成立丙辛公共服務管理專業合作社，有償開展集鎮公共服務，建立嚴格考核監督評價機制保障服務質量，解決農村環境衛生差、政府管理難、基層黨組織沒錢辦事的問題。四是物業管理發展集體經濟。通過盤活水利灌溉、道路設施、倉庫禮堂、環境整治設施等不動產，以農村物業管理形式，增加村級物業經營收入，拓展農村集體經濟發展空間。五是有償服務發展集體經濟。通過探索創辦農業生產經營合作社、勞務合作社等服務實體，為各類市場主體提供加工、流通、倉儲、勞務等有償服務，開展代耕代種代收、統防統治、烘干儲藏、集中運輸、農村電商、鄉村旅游等綜合性服務。隆陽區芒寬鄉敢頂社區黨總支充分挖掘奇石文化，開設“敢頂奇石”微店，採取“黨總支+經銷商+石農 ”三方合作的方式進行經營，社區黨總支收取每個奇石交易額的5%作為服務費，將其納入社區集體經濟收入，每年可實現1萬元以上集體收入。六是異地開發發展集體經濟。推行異地發展、異地入股，以鄉鎮為單位整合扶持資金抱團合作、按比例分紅等多種模式，著力破解無資源、無資產、無資金等“三無”村的集體經濟發展難題。七是招商合作發展集體經濟。引進龍頭企業，通過土地資源入股和提供管理服務，實現農村集體經濟創收。龍陵縣勐糯鎮田坡社區黨總支以“褚橙”項目落地田坡為契機，成立康成中介綜合服務部，為褚橙種植、管理、加工各個環節提供服務，幫助企業招收務工人員，公司則以60-75元/畝向村集體交納管理費，不僅解決了部分農村富余勞動力就業問題，還增加了村級集體經濟收入。八是混合經營發展集體經濟。探索強村帶弱村、村企聯手共建、扶貧開發等多種形式，實現多元化經營，鼓勵有條件的村集體與其他經濟主體發展混合所有制經濟項目，豐富村級集體經濟實現形式。昌寧縣雞飛鎮扁木村黨總支組建人參果、冬桃種植、生豬養殖等專業合作社5個，引進以生產加工果蔬脆片為主的江沅食品廠，發展特色產業。成立扁木農業綜合開發服務中心，通過與專業合作社、與公司合作等多種渠道，實現集體經濟收入5.2萬元。同時，通過入股專業合作社、採石場，每年固定分紅3.7萬元。通過“八輪驅動”，保山市初步解決了村有集體收益的問題，今年上半年，全面消除了無經營性收入“空殼村”，進一步鞏固了黨在農村執政的基礎，有效推進了基層黨組織的建設和各項工作的開展。

（三)聚焦基層組織建設，努力打造一支善抓農村集體經濟發展的新隊伍

一是優選一批帶頭人。採取從現任村（社區）干部和優秀村（居）民小組長中選拔一批，從致富能人中選拔一批，從回鄉大中專畢業生、外出務工返鄉人員、退伍軍人中選拔一批，從縣鄉機關、離退休干部和異地優秀村（社區）干部中選拔一批，從村（社區）后備干部中選拔一批，從大學生村官中選拔一批等“六個一批”方式，著力把一批懂經營、善管理、發展集體經濟意識強的“雙帶”能人選為村干部。目前，全市912名村書記中，致富能人達297名。二是選派一批生力軍。全市分期分批選派7000余名干部到農村擔任新農村指導員、駐村扶貧工作隊員和村黨組織第一書記，推動15萬人次的機關干部下沉基層抓落實，結對幫扶39萬戶，從班子建設、發展規劃、資金和項目等方面對相關村進行結對幫扶，形成了群策群力助推農村集體經濟發展壯大的良好局面。同時，依托派出單位，為村級集體經濟發展爭項目、跑資金，增加集體經濟薄弱村的原始積累，為加快發展打好基礎。三是擴大組織覆蓋面。著眼於提高農村集體經濟的自我發展能力，採取縱向整合、橫向聯合、分類組合等方式，積極探索務實管用、靈活便捷的基層組織架構。除將所有村黨支部升格為村黨總支部外，還積極推動“支部+產業”、“支部+協會”、“支部+合作社”等多種組織設置模式，目前共設立農村（社區）黨總支部862個，村民小組黨支部2662個，經濟發展類黨支部519個，農民專業合作社黨支部52個，老年、流動等特殊類型黨支部106個，使黨在農村的工作既不留死角，又適應經濟基礎的變化，更加有利於農村基層黨組織在發展壯大集體經濟中發揮戰斗堡壘作用，凸顯政治功能。四是提升素質強能力。採取“走出去”、“請進來”、“講壇”、現場觀摩、座談交流、學歷教育、外出考察、遠程教育等多種形式，有針對性地開展專業知識培訓，著力提升村干部素質能力，著力提高村級集體經濟自我發展能力。開展“萬名黨員大輪訓”，大力實施“農村黨員創業致富先鋒工程”，堅持組織領富、黨員帶富、干部幫富，採取培訓一批黨員創業致富明白人、解決一批黨員創業致富項目資金、壯大一批黨員創業致富產業、扶持一批黨員領辦農民專業合作社、組織一批青壯年黨員外出務工“五個一批”舉措，推動農村黨員率先實現脫貧致富，彰顯黨員的先鋒價值和模范意義。

(四)加強監督管理，著力構建農村集體經濟收益規范運行的新體制

一是嚴管嚴用保安全。全面推行農村集體“三資”委托代理服務，採取“組財鎮管”，鎮級代管統一資金賬戶，統一報賬時間，統一報賬程序，統一會計核算，統一檔案管理。加強農村集體資金、資產、資源的管理，建立健全財務制度，嚴格落實財務收支預決算、開支審批、出租轉讓及招投標、財務公開、一事一議等管理制度，提高集體“三資”使用的透明度，防止集體資產、資金、資源的流失和浪費，增強村級集體經濟發展后勁。嚴格執行重大財務事項審計和離任村干部審計，確保管好村集體每一分錢，確保村集體資產不流失。二是用活用好保民生。村集體經濟在解決“有錢辦事”的基礎上，著力在改善基礎設施，改善民生，助推發展，農民增收等方面下功夫。昌寧縣河尾村2015年實現集體經濟收入16.4萬元，通過“四議兩公開”，分別建設通往蠶桑、茶葉和林果生產基地的道路﹔修復灌溉溝渠和壩塘﹔建立了重大疾病慰問制度，老黨員慰問制度，對村完小教學考核獎勵制度，大學生入學獎勵制度等，使干群關系更加融洽，班子更加團結務實，群眾發展信心更足，感恩意識、發展意識明顯增強。

三、初步成效

（一）壯大了村集體經濟實力。保山市以強基惠農“股份合作經濟”為主要形式，多輪驅動強力推進發展壯大農村集體經濟，取得了顯著成效，全市共有442個村（組）實施“股份合作經濟”項目450個，資產資源資金折價入股2.23億元，其中村（組）集體和群眾入股資金9100多萬元，撬動社會資金和各類投資14648萬元，374個項目已產生效益，村集體累計分紅1027萬元。目前，保山農村集體經濟總收入達39071.65萬元，總支出31429.99萬元，年純收益7641.66萬元，村均收益10.9萬元，經營收益超過3萬元的村達587個，全市912個村（社區）全部實現有集體收益的目標，村均收益達10.9萬元，比2011年底的村均收益3.7萬元增長近3倍，並出現了45個村級集體經濟收益上30萬元的村，其中有騰沖市中和鎮新岐村、明光鎮鳳凰村、騰越鎮秀峰社區和龍陵縣龍新鄉黑山村等一批集體經上百萬元的村集體。

（二）增強了農村基層組織政治功能和服務功能。村集體收入的增加使村級組織有了持續增長的“財源”，用於興辦農村公益事業、開展組織活動、彌補經費不足等，較好解決了基層組織“無錢辦事”的尷尬與“有計難施”的無奈，從根本上增強了農村黨組織“五個服務”的能力。如，騰沖市明光鎮鳳凰村集體經濟增加后，每月給予村干部500元、下設黨組織書記140元、村“兩委”和村務監督委員會成員100元，村民小組長130元的補助，極大的調動了黨員干部創業的積極性，村（社區）黨組織的凝聚力、戰斗力、號召力得到不斷增強，有效地推進了基層黨組織的建設和各項工作的開展。村黨組織也能有效發揮和履行組織管理，協調利益關系和興辦公益事業的職能，能讓群眾得到實惠，受到群眾的擁護，黨組織的凝聚力和號召力得到了有效提升。施甸縣仁和鎮勒平村充分利用集體經濟解決黨員群眾“活動難、出行難、上學難、就醫難、養老難、就業難”等問題。

（三）推動了農業產業結構的調整。各地在發展村集體經濟中緊密結合當地的優勢資源和特色產業，圍繞實施農村 “一鄉一業、一村一品”，充分利用地方優勢種植業、環境氣候等資源，因地制宜，發展區域性特色主導產業（如林果、畜牧、糧食、蔬菜等支柱產業），發展高原特色農業，對推進農業產業結構調整，農業產業化經營，起到積極的推動作用。特別是“股份合作經濟”，改變過去村級組織直接經營的做法，轉而發揮整合資源的組織優勢，把資產資源資金投入到農民合作社、經營大戶、企業等農村市場經濟主體中，既支持了這些經營主體的發展，又以較低的市場風險獲得集體經濟收益﹔同時把村級組織、“三農”資金、農村生產要素、農民合作組織、農民個體和企業結成利益共同體，能夠最大限度釋放農村經濟內部活力，促進農村產業轉型升級，拓寬農民增收渠道，是推動農村改革與發展的重要杠杆。使村黨組織、農民合作組織、企業的需求與國家惠農扶農資金投向實現有效對接，優化資金配置，形成滾動發展，確保了國家惠農政策收益的高效性與長效性。

（四）促進了農村勞動力的轉移和農民收入的增加。村集體經濟的發展，帶動了農村土地承包經營權的有序流轉，促進了農村生產要素的有效組合。如，騰沖市明光鎮鳳凰村農民自行種地每年每畝純收入約600元，村集體以每畝900--1000元的價格從群眾手中流轉近5100多畝，引進公司規模化種植“三七”，農民每年獲得租金收入500多萬元、勞務收入600多萬元。實現了“一份土地，二份收入”﹔曲石鎮公平村由村集體牽頭成立銀杏專業合作社，並通過合作社以600-900元/畝/年的價格從群眾手中流轉土地3000畝，引進禾順生物科技有限公司種植銀杏，群眾在獲得土地租金的同時還可以到公司務工獲得收入，群眾每年獲得土地租金收入250多萬元、務工收入400多萬元。公司每年向村集體支付管理服務費12萬元。

（五）推進了農村民主管理、民主監督。各地在發展壯大集體經濟中，對於投資經營、資產資源出租等普遍實行“民主決策、一是一議”制度，對於所獲得收益的使用實行委托代理、民主理財、財務公開，充分發揮村民及監督委員會的作用，有力推進農村法治化、制度化管理進程。保山市隆陽區辛街鄉社區請發改局到鄉內召開環境衛生收費價格的聽証會，充分聽取民意，合理確定價格標准，收取的費用交給鄉鎮財政所代管，實行報賬制、每季度向居民公開一次收支情況。

（六）提升了鄉村人居環境建設。各地在發展壯大村集體經濟中結合當地實際，因地制宜，大力發展林木、茶葉、核桃、咖啡、等特色產業等，在實現增產增收的同時，生態環境明顯改善。騰沖縣新岐社區通過發展壯大集體經濟每年可實現300多萬的集體經濟收入。幾年來，每年投入150萬元用於古村落保護、修建村級道路，實施村庄綠化、美化、亮化工程，新建了佔地160多畝的岐靈人工湖景觀，在村庄周圍種植了6000余株櫻花、茶花、楓樹等各類樹木，在村內道路上安裝了200多盞路燈，全面改善了鄉村面貌，全力推進美麗鄉村建設。

四、主要啟示

（一）要與基層黨建相結合。一方面，加強農村基層黨建，按照建設“五好”基層黨組織的標准，以基層黨建工作促進村組級集體經濟發展，為著力推動和保障農村發展與和諧提供起到引領作用。另一方面，發展壯大村級集體經濟，是增強村級組織服務功能，促進經濟發展的重要基礎，更是加強農村基層黨組織建設的迫切需要，因此，既要用發展壯大農村集體經濟產生的集體收益解決村級組織服務能力弱的問題，又要通過建強基層黨組織提升發展壯大農村集體經濟的可持續發展能力。

（二）要與全面深化農村改革相結合。通過發展壯大農村集體經濟，帶動農業適度規模經營，推動農業產業化，促進產業轉型升級，推進農業從單純的農作物生產向農產品加工、流通、電商及旅游休閑服務業等一、二、三產業融合發展，延伸產業鏈，助推農村經濟發展和農民脫貧致富。

（三）要與加快體制機制改革創新相結合。一是推進農村集體經濟組織創新。以推進社區股份合作、土地股份合作、農民專業合作為重點，大力發展農村各種專業技術協會、農民專業合作社等，採取“支部+協會+農戶”等形式，實現集體收益。二是推進農村集體產權制度創新。按照“先試點，后推開”的思路，規范做好清產核資、清人分類、配置股份等工作，實行“資產變股權、農民變股東”，真正使集體資產“動”起來、“活”起來，實現保值增值。三是推進發展機制創新。用市場經濟手段推動集體經濟發展，妥善解決集體經濟組織的雙重職能問題，建立規范的法人治理結構，明確界定集體經濟組織與村“兩委”的關系。建立跨村鎮的專業合作社、合作聯社和專業協會，探索收益分享方式，創新集體經濟組織分配機制。

（四）要與村級換屆相結合。以村（社區）“兩委”換屆為契機，加強以村（社區）黨組織書記為重點的村干部隊伍建設，拓寬選人用人視野，創新村（社區）干部選拔培養管理機制，注重培養、吸收農村致富帶富能手、復員退伍軍人、返鄉創業人員、大學生村官進村“兩委”班子，著力建設一支政治素質高、群眾威信高、文化水平高和發展能力強、服務能力強、協調能力強的“三高三強”型村（社區）黨組織帶頭人隊伍，並加大培訓力度，提高村級班子的能力素質。注意做好村（社區）換屆與經濟實體的銜接，避免因人員變動影響發展壯大農村集體經濟工作的正常開展。

（五）要與扶貧開發相結合。把發展壯大農村集體經濟工作納入扶貧攻堅規劃，與農村扶貧項目同步考慮、同步規劃，作為駐村扶貧工作隊員的主要職責和機關、企事業單位“挂包幫”“轉走訪”工作的主要內容之一，與扶貧攻堅任務同步推進、同步落實。

（六）要與惠農政策頂層設計相結合。一是加大財政資金扶持力度。財政、金融、農業、林業、水利等部門要整合支農惠農資金，用於發展村級集體經濟，獎勵扶持能增加集體收入的項目。二是加大部門與村結對幫扶力度。對集體經濟薄弱村進行全方位結對幫扶，支持形成穩定的村級集體經濟收入來源。三是實行稅收減免讓利。按照“能減則減、能免則免”原則，積極支持村集體經濟發展。四是鼓勵企業投資發展村級集體經濟。對投資集體經濟的，財政支農資金要優先立項，予以補助和獎勵，支持村集體依法開發和經營林地、土地、水面等資源，為集體經濟增收。五是積極化解村級債務。加強村級財務管理，嚴格控制非生產性和經營性支出，探索化解村級債務的措施和辦法，積極化解村級債務。六是建立長效激勵機制。建立績效考核制度，對集體和個人做到賞罰分明，對成績突出的村主職干部可以優先考錄為公務員。