江國華：黨內法規的程序法則

　　編者按

　　黨的十八屆四中全會提出“形成完善的黨內法規體系”的要求，並強調“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”。十八屆六中全會審議通過了《關於新形勢下黨內政治生活的若干准則》和《中國共產黨黨內監督條例》兩部重要黨內法規，為全面從嚴治黨和依法治國提供了執政黨自身組織建設的黨規基礎。本刊今天特別刊發3篇文章，從黨內法規的程序法則、黨紀與法律關系的科學邏輯和黨內法規體系的三維結構等角度，對黨內法規體系建設進行理論闡釋。

　　黨內法規是黨的意志和黨員意志的規范形式，是實現黨的目標，規范黨內活動，形塑黨員行為的重要依托。作為中國共產黨體現無產階級政黨紀律性的重要方式，黨內法規一直以來都是黨的建設的重要內容，在黨進行革命斗爭、政權建設和領導改革的各個歷史階段，充分發揮了規范、穩定和引領的作用，為黨的各項事業繁榮發展提供了可靠制度保障和規則指引，成為黨長期執政興國的重要經驗和成果總結。

　　在新的歷史時期，隨著依法治國方略的逐步落實，黨內法規體系的發展面臨著來自國家法治建設發展的巨大壓力。黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。我們必須全面加強黨內法規建設，著力提高黨內法規的規范性、民主性和科學性，使黨內法規在新的歷史進程中繼續發揮其應有的作用。

　　作為黨依法執政和依憲執政的重要抓手，黨內法規的發展和完善必須在憲法和法律的框架下進行，通過運用憲法思維和法治思維全面提升黨內法規制定水平，尤其要注意借鑒和移植國家立法的經驗，將現代法治的因素注入黨內法規的建設過程。黨的十八屆四中全會將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系進行統一部署，其理論依據就在於黨內法規在廣義上也屬於“法”的一種類型，可以劃歸到“社會法”的范疇，是對國家法具有重要補充和輔助價值的“軟法”的組成部分。黨內法規的“法”屬性，為國家立法的原則以及法律在黨內法規制定和運行中的適用提供了適恰性依據。其中，最為重要的當屬程序法則的適用。其要義有四：

　　合法性審查程序

　　在規范層面，合法性審查程序乃黨規合法性法則的內在需要。合法性法則要求黨內法規的制定必須合乎法的要求，這裡的法既包括國家憲法與法律，也包括黨內的黨章和各項法規。具體而言，合法性審查程序包括以下基本要點。

　　黨內法規的制定必須遵守憲法和法律，不得與憲法和法律相抵觸。憲法是我國的根本大法，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。黨內法規的建設必須要遵守“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的規定，符合憲法和法律的規定是合法法則的最為基本的要求。

　　黨內法規的制定必須符合黨章的規定，不得與黨章的原則和內容相抵觸。黨章是黨的意志的集中體現，代表了全體黨員的利益乃至人民的利益，黨章是最根本的黨內法規，也是制定其他黨內法規的基礎和依據。黨內法規的體系建設與完善必須以黨章為根本依據，在黨章的框架之下開展活動，在立法中貫徹和實現好黨的理論、路線、方針、政策。

　　黨內法規的制定不得與上位黨內法規和規范性文件的規定相抵觸，還應避免與其他同位黨內法規對同一事項的規定相沖突。隨著黨內法規數量的劇增，黨內法規與上位黨內法規和規范性文件、同位黨內法規之間經常就某些事項的具體規定產生抵牾和沖突現象。近年開展的大規模的黨內法規清理工作，雖然解決了中央黨內法規制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致的問題，但並未消除中央各部門制定的黨規以及各省、自治區和直轄市制定的黨規之間，可能存在的不適應、不協調、不銜接、不一致的問題，還需要我們繼續加強黨內法規的清理工作，以逐步推進黨內法規體系的形成和完善。在黨內法規清理工作繼續開展的同時，為切實保障黨內法規合憲和合法，強化備案審查程序成為目前黨內法規工作的關鍵環節。通過對黨內法規進行嚴格的備案審查，及時糾正黨內法規制定過程中的違規活動，以維護黨內法規的嚴肅性和權威性。此外，審查的關口還可以向前移，提前至黨規提交審議之前就對擬定的法規草案進行前置審核，在提高工作效率和節約立法資源的同時，及時發現和消除黨內法規草案制定中的問題，預先過濾掉草案中不合法或者與上位法沖突的地方。

　　民主征求意見程序

　　在價值層面上，民主法則是黨內法規制定和完善所必須要遵從的基本法則，民主征求意見程序乃黨內法規民主性法則的內在要求和核心環節。具體而言，民主征求意見程序包括以下基本要點。

　　黨內法規的制定必須堅持民主集中制的要求，反映和維護黨員的意志與利益。黨內法規的效力和權威並非憑空出現的，而是來自全體黨員的認可和接受。正因如此，黨內法規才具有了規范所有黨員行為的效力。因此，黨內法規能否體現黨員的意志和利益，是否真實體現黨員的意志和利益，就成為黨內法規制定過程需要解決的核心問題。故而，為充分實現黨員的意志和利益，就必須在制定過程中堅持民主集中制的要求，充分發揚黨內民主，在黨內法規的立項、起草、審議等各個階段充分征求地方黨委、中央各有關部門和黨員的意見，使黨內法規成為黨內民主的制度保障，成為保証全黨團結統一的有力武器。

　　黨內法規的制定要嚴格遵守和落實《中國共產黨黨內法規制定條例》所規定的各項民主程序。民主征求意見是我黨開展黨內法規制定工作的重要內容，在《中國共產黨黨內法規制定條例》中，就提出了在黨內法規的起草過程中，“應當深入調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史經驗和新的實踐經驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議”。在黨內法規草案形成后，還應當就草案廣泛征求意見，注意聽取黨代表大會代表和有關專家學者的意見，必要時還應在全黨范圍內征求意見﹔與群眾切身利益密切相關的黨內法規草案，還應充分聽取群眾意見。為了方便黨員干部和群眾反映意見，《條例》還增加了征求意見的形式，既有傳統的書面發函和來信的形式，也有座談會、論証會、網上征詢等形式，充分滿足了黨內法規民主性實現所應當具備的方式和渠道要求。

　　統籌規劃程序

　　在技術層面上，統籌規劃程序乃黨內法規科學性法則的內在要求。黨內法規是否具有科學性是判斷黨內法規體系是否健全和完善的重要標准。科學性法則所蘊含的核心要素包括黨內法規體系的完整性和合邏輯性、法規內容的合理性和可操作性等，其中黨內法規體系的完整性是科學性法則的首要要求。具體而言，統籌規劃程序包括以下基本要點。

　　統籌規劃程序要以形成結構完善、內容合理的法規體系為中心。從目前黨內法規的內容來看，我國黨內法規在內容和體系結構上，都表現出了一定的不平衡性：有關紀律和紀律檢查的黨規較多，規定和保護黨員個人權利的內容相對較少﹔規定實體性內容的黨規較多，規定程序性內容的黨規相對較少﹔原則性規定較多，細則性規定相對較少﹔重復立法和交叉立法的現象較多，黨規之間的銜接機制和配套規定不夠健全等。

　　統籌規劃程序要以黨內法規立法工作規劃為依托。黨內法規工作規劃是黨內法規領域最為核心的頂層設計，我們要把黨內法規工作五年規劃作為黨規制定的方向指引，在五年規劃的基礎上，進一步完善黨規的年度工作計劃，做好各方面黨規立法的協調工作。根據目前黨的建設對黨內法規的制度需求，未來的工作重點應放在建立健全綜合性基礎主干黨內法規上面，集中抓好黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設等領域黨內法規的制定和完善工作。同時，黨內法規的工作計劃還應及時回應社會熱點需求，針對黨的建設和黨的工作中存在的突出問題，及時出台一批實踐急需、社會期待的黨內法規，解決好規范權力行使、推進作風轉變、嚴明黨的紀律、強化黨內監督、發展黨內民主、改革用人制度等重點黨規的制定問題。

　　立法后評估程序

　　在實施層面上，立法后評估程序乃黨內法規可操作性的內在要求。在法治實踐中，立法后評估已經被証明是提高立法活動可操作性和實效性，促進法律實施的有效手段，作為具有“法”屬性的黨內法規也應仿效相關立法后評估實踐，展開對黨內法規實施效果的評估，以實施效果評估為依托，根據評估反饋情況及時修改完善相關黨內法規，進行有針對性和深入的法規清理工作，建立有效的“立、改、廢”銜接機制，解決黨內法規制度存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題。

　　此外，我們通過評估可以實現對黨規實施情況的監督和檢查，由此強化黨內法規的執行效果和力度，使黨規的剛性約束力得到嚴格遵循。但從目前的實踐情況來看，黨內法規的立法后評估工作還處於探索階段，各項評估程序和模式還不成熟，理論界應借鑒國家立法后評估的相關經驗與實踐，盡快制定出一套完善的黨內法規評估辦法，明確黨規評估的主體構成、對象選擇、指標體系、方式方法以及相關程序內容。此外，為督促黨內法規的執行和落實，在評估中應重點加強黨內法規實施情況的監督和檢查，切實做到黨規面前人人平等、執行黨規沒有例外，維護黨內法規的嚴肅性和權威性。

　　（作者單位：武漢大學法學院）