山東威海文登區：以完善農村基本監督管理制度為切入點建設黨組織領導下的村級治理機制

文登區轄17個鎮街、744個村居。2015年以來，區委著眼提升村級管理規范化水平，積極推進建設以村黨組織為核心，以黨員群眾廣泛參與監督為基礎，以規范干部權力邊界、規范干部議事決策、規范干部履職審計、規范村務運行監督為主要內容的村級制度體系，初步構建起權力清單化、決策科學化、審計常態化、督查信息化的閉環式村級治理機制。通過建設黨組織領導下的村級治理機制，有力激發了農村基層組織活力，夯實了農村基層基礎，維護了農村社會和諧穩定。

一、基本考慮

文登區建設黨組織領導下的村級治理機制，主要著眼解決四方面突出問題：一是著眼解決村務決策實施指導監管不嚴的問題。當前，農村處在改革發展的關鍵期，村級事務內容多、壓力大，農村干部隊伍素質參差不齊，特別面對征地拆遷、招商引資、村庄規劃、現代農業項目建設等新情況新問題，往往想干不會干、好心辦壞事，難以做到科學決策、執行有力。同時，鎮黨委對村務往往側重於事后督查，忽視事前指導、事中調度，源頭管理和過程控制不到位，造成干部行為失范、落實走偏等問題。二是著眼解決對違規行為預防警示不足的問題。盡管區鎮兩級結合村干部任職培訓和年度培訓，面向農村干部定期開展多種形式警示教育，但總體看停留在思想灌輸層面的多、預防警示層面的少。村居干部經濟責任審計一般集中在屆末進行，隻在矛盾問題暴露、黨員群眾負面反映強烈時才被動審賬，問題往往已由小變大，有的甚至構成違紀違法。立足保護干部的角度，有必要完善村級工作督查制度，常態化審計村務財務、經濟活動、為民服務等情況，及時發現問題，做到防微杜漸。三是著眼解決群眾參與監督渠道不暢的問題。雖然村居都能定期將重要村務、財務收支等情況向村民公開，但傳統的會議通報、公開欄張貼、編發《鎮村要訊》等方式，存在時效性和互動性差的缺陷，難以滿足黨員群眾對村務財務公開的信息化需求。有的村對群眾關注的焦點問題反應不及時，群眾疑惑較多，累積形成不穩定因素。四是著眼解決制度落實系統化不強的問題。近年來，各級出台一系列村級管理制度、提出大量具體要求，對促進村級規范化建設起到了積極作用。但這些制度要求大多是著眼於農村某個領域、某個薄弱環節而提出的指導意見，推進落實中存在單一化、碎片化的問題，沒有發揮出制度的累積疊加效應，未產生1+1＞2的效果。對基層執行層面講，亟需加強村務運行的系統設計與無縫銜接，形成權責明確、運行流暢的村務管理鏈條。

二、主要做法

區委圍繞發揮農村黨組織的領導核心作用，以村級監督管理制度系統化、鏈條化為目標，著力構建責任主體明確、制度層次清晰的村級治理機制，有效加強新形勢下村級規范化建設。

（一）規范干部權力邊界。按照從嚴治黨要求，推行農村干部小微權力清單制度，將農村干部監督關口前移，編織關住村級小微權力的籠子。一是依規定權。區委組織部通過基層調研、征求涉農部門意見，綜合農村干部職權重要程度、行使頻率和矛盾風險點等因素，梳理三資管理、村級建設、工作人員使用、公共服務、村務財務公開等5大類28項內容，作為農村干部權力清單的基本條款。鎮村黨組織可根據本地實際，將其他事關群眾切身利益、容易權力尋租和引發不穩定的事項，列為特色清單予以規范，保証村務權力內容全覆蓋。二是據實理權。區委黨的建設工作領導小組成員單位本著於事簡便、合法實用的原則，逐項編制小微權力工作規范，提出范圍界定、辦理主體、辦理方式、時間要求、紀律規定等具體要求。對照小微權力操作規范，配套整理了42張操作流程圖與之對應，便於農村干部按圖索驥、照章行事。三是公開晒權。通過公開欄展示、《鎮村要訊》刊登、村村通廣播宣講、智慧農村監督服務平台點播等立體宣傳手段，將小微權力清單內容、操作規范、流程圖面向黨員群眾公開，讓小微權力在陽光下運行，使村干部有權不“任性”。

（二）規范干部議事決策。著眼加強鎮黨委對村務工作的指導掌控，嚴格落實鎮村集中議事制度，約束干部依規行權、科學決策。鎮村集中議事會議由鎮黨委書記主持，定期組織村干部、鎮黨政班子成員、包村干部和職能部門負責人研究農村大事難事，通過群策群力、聯合會診，保証村務決策科學化。原則上，每名村支部書記、村委會主任每月至少參加一次集中議事會議。一是“三條線”收集議題。區委規定，涉及經濟發展、社會事業、農村黨建、和諧穩定的四類事項，均需提交集中議事會議研究。會前，通過村“兩委”干部、包村干部和鎮黨心民情熱線三個渠道征集議題。將村干部和包村干部提報重要事項情況與目標績效考核挂鉤，防止出現瞞報漏報問題，確保重要村務和重大村情民意應議盡議。二是“兩種法”靈活議事。一種是分片議事。各鎮將農村按區域劃為若干工作片，以片為單位固定時間集中議事，本片各村支部書記、村委會主任參加，讓村干部在議事過程中啟迪思路、學習方法。一種是分專題議事。鎮黨委根據環境綜合整治、征地拆遷、村庄規劃、民主管理、社會穩定等不同專題，分別確定不同參會人員，突出議事重點，提高議事效率。三是“五步走”決策指導。會中採取村黨支部書記介紹情況、包片包村干部分析問題、職能部門負責人政策指導、參會人員集體討論、鎮黨委書記綜合提出最佳解決方案的“五步走”程序議事，對重要村務把關定向，避免村務決策失誤，較好發揮了“防火牆”和“穩壓器”的作用。

（三）規范干部履職審計。區委出台《關於推行村居主要負責人經濟責任審計的意見》，突出區鎮兩級對村干部的常態化審計監督，通過查找問題、堵塞漏洞，做到預防在先、糾偏在前。審計對象方面，明確村黨支部書記和村委主任為審計對象，主要審計本屆任期內村集體及所屬企業的財務收支等經濟活動情況，以及村干部任期目標和年度目標承諾事項落實情況。審計方式方面，考慮鎮村經濟承受能力，採取購買社會服務的方式，委托中介機構實施審計。根據農村穩定、集體資產及年度收支等情況，將農村劃為A、B、C三類，有針對性地進行審計，每個村每個任期至少審計一次。對村情不穩、集體資產總額和年度收支數額大的A類村，予以重點關注，每年審計一次﹔對村情穩定、經濟往來較多的B類村進行任中抽查審計和離任審計﹔對村情穩、資產總額少、收支數額小的C類村進行離任審計。審計重點方面，對村干部遵守財經法規、任期收入支出、集體資產和債權債務變動、內部控制制度執行、承諾目標完成等情況進行全方位“體檢”。比如，對集體資產資源的處置，特別注意審查有無非法轉讓集體資產、有無簽訂不規范合同、有無“人情”承包等問題，強化對干部施政行為的監管。通過全面審計，對干部遵規守紀、發展經濟、服務群眾等行為和業績予以綜合評價和精准警示。

（四）規范村務運行監督。適應信息化發展趨勢，建立立體化村務運行監督模式，形成組織監督與群眾監督、決策監督與服務監督融合發展的局面。一是實行重要村務全程記實。利用在線督查、視頻錄像、建立電子檔案等信息化手段，對重要村務事前謀劃、事中執行和事后公示等環節進行全程記錄，為回放重要村務運行軌跡、調查矛盾焦點問題留存翔實資料依據。全區重要村務實現文字寫實、錄制視頻、留存實物資料三種形式並存，做到互為補充、系統完整。每項重要村務完成后，由包片包村干部負責收集文字、照片、實物和視頻等資料，按照規范標准建立全程記實檔案，及時移交黨委檔案室，方便調檔查閱。二是建設村務運行在線管理平台。依托遠教光纖網絡，在各村辦公室、黨員活動室等場所至少安裝2套視頻探頭，區鎮兩級通過在線管理平台系統能夠實時督查村干部坐班、村級會議召開、村干部施政行為等情況，並能隨時調閱歷史會議和黨群活動等影像資料，不僅增強了對農村黨建工作的掌控力，實現了基層黨務工作遠程考核評價，還有效提高了工作效率，降低了行政成本。三是建設智慧農村監督服務平台。依托數字電視網絡，將區鎮村三級重點工作、惠民政策和辦事流程、村務財務收支等重要信息，通過數字電視傳輸到每家每戶，群眾足不出戶便可一鍵查詢，達到信息傳播速度更快、覆蓋范圍更廣、群眾監督更直接的效果。四是建設新媒體互動監督平台。運用微信、QQ等新媒體與信息網絡，指導鎮村建立微信公眾號、微信群等平台，實時發布政策信息，在線回應群眾關注的焦點問題，有效實施輿論引導。鎮黨委定期對黨員群眾意見建議進行匯總分析，提出加強改進鎮村工作的意見建議﹔村黨組織主動查擺整改突出問題，做出公開承諾，接受黨員群眾監督，樹立村級組織立說立行、立整立改的良好形象。

三、初步成效

黨組織領導下的村級治理機制完善了村級制度體系，創新了農村規范化管理手段，發揮出較強的監督作用，收到良好效果。

一是強化了黨對農村工作的領導。黨組織領導下的村級治理機制為鎮黨委全面掌控農村情況創造了條件，對鎮黨委書記親力親為抓黨建提出了硬性要求。鎮黨委通過集中議事、經濟審計、信息化督查等手段，對村級事務提前把關定向，發現糾正突出問題，有效保証了村級工作的規范性、科學性和合法性。特別是對復雜問題指導在前、處置在先，提前掌控化解不穩定因素，有力維護了農村和諧穩定局面。同時，村黨組織在鎮黨委統一領導下，敢於負責、主動作為，進一步強化了領導核心地位，真正成為確保黨的路線方針政策在農村得到貫徹落實的領導核心，農村各種組織的領導核心，各村各項工作的領導核心以及團結帶領群眾建設美好生活的領導核心。

二是推進了農村治理體系建設。黨組織領導下的村級治理機制是創新基層社會治理的有效舉措，是新形勢下加強村級規范化建設的必然要求。通過建設黨組織領導下的村級治理機制，將村級事務決策、實施和監督全部納入制度化管理軌道，進一步明晰了村級權力邊界、行權規則、施政監督、違規問責等問題，推進了農村治理主體多元化，提升了黨組織的公信力和凝聚力。黨組織領導下的村級治理機制的深入推進落實，也有效強化了農村社會源頭治理和動態管理，成為預防和化解基層矛盾糾紛、加強和創新社會治理的有效途徑。

三是實現了村級事務陽光運行。黨組織領導下的村級治理機制按照制度化和標准化的要求，理順了村級權力運行的操作規范和具體流程，將農村干部“小微權力”晒在了陽光下，有力強化了干部的規矩意識和廉潔意識，革除了權力暗箱操作和個人說了算的弊端。實行重要村務全程記實、開展常態經濟責任審計、搭建村務監督平台等系列措施，則將村務決策實施過程“全景式”地展現於黨員群眾面前，實現了“給群眾明白，還干部清白”。同時，黨組織領導下的村級治理機制對村民具有較強約束性，有效杜絕了個別村民故意擾亂村級會議秩序、造謠誣告農村干部、干擾村級工作正常開展等問題。

四是增強了黨員群眾的參政意識。村級事務涉及群眾的切身利益、事關村庄和諧穩定發展，不論決策、實施，還是監督都離不開群眾的支持和參與。黨組織領導下的村級治理機制，把制度挺在行為前，把權力置於陽光下，讓黨員群眾審視評價，體現出對村民尊嚴和價值的維護。通過立體化公開、常態化審計、信息化溝通等措施，充分保障了黨員群眾的知情權、參與權和監督權，提高了他們參政議政的積極性、主動性和自覺性，發揮了在村級治理中的積極作用。