江蘇海州：推行“一委三會”工作法完善黨領導的城鄉社區民主自治新機制

為進一步完善黨領導下的城鄉社區民主自治新機制，加強基層民主政治建設，連雲港市海州區積極探索，大膽創新，按照先試點再推廣的步驟，培育和發展了符合海州實際的“一委三會”工作法，打造了以加強黨對基層工作領導為前提、以擴大基層民主協商為核心、以加強權力監督為重點、以實現村（居）善治為目標的城鄉社區民主自治新機制，取得了良好的實踐成效。

一、背景介紹

黨的十八大首次將“社區治理”寫入黨的綱領性文獻，十八屆三中全會以來，黨的治理理念發生了重大轉變，全會明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。城鄉社區是社會治理的基礎平台，是創新民主自治的重要突破口。隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的進程不斷加快，社會利益主體日益多元，利益訴求更加多樣，各類矛盾上升迅速，對城鄉社區治理提出了新的更高要求。

海州區是連雲港市的政治、經濟和文化中心，素有“東海名郡”和“淮海東來第一城”之稱，行政轄區面積701平方公裡，常住人口83萬，現轄4個鎮、11個街道、1個省級經濟開發區，共有79個村、100個社區，黨員2.8萬名。近年來，海州區堅持全面貫徹落實中央、省、市關於加強和創新社會治理的一系列決策部署，不斷推動社會和諧發展和文明進步。但是，由於經濟社會快速發展和改革不斷深入，也面臨諸多新的問題和挑戰。一是基層組織功能弱化，自身能力不夠、辦法不多、活力不足，吸引力和凝聚力減弱，日常議事中村（居）民會議召集、召開難，部分“兩委”班子合力不強，存在好事爭著干、難事推著辦、麻煩事都不管的現象。二是社會矛盾交織復雜，村（居）民在惠民政策、環境治理、征地拆遷、干部作風等方面訴求強烈，維護自身合法權益意識提高，對民主自治有更高的期待。三是基層民主機制不完善，“兩委”權力難制約，民主參與平台缺乏制度性保障，社會參與度不高，共治共享、良性互動的局面尚未形成。四是信息溝通渠道不暢通，權力運行不透明現象時有發生，群眾的知情權、參與權、表達權、監督權受到侵害。以上種種問題，一定程度上影響了城鄉社區的和諧穩定與科學發展。如何在加強黨的領導、鞏固黨的執政基礎的前提下，充分保障城鄉社區民主權利，已經成為亟需解決的重大課題，迫切需要探索新形勢下的黨領導的城鄉社區民主自治新機制。

二、主要做法

2008年初，海州區借鑒現代企業治理模式，提出決策權、執行權、監督權相對分離，村民議事會、村民委員會、村民監事會共同治村的“村權三分、三會自治”的基本構想，隨后建立了“三會村治”村級治理模式並開展兩批試點。2010年2月，“三會村治”在全區農村推廣。2012年，“三會村治”進一步演變為村（居）黨組織領導下的“一委三會”，在城鄉社區推廣。2015年以來，在深入調查、研究、總結前期“一委三會”、“三會村治”、“三會一堂”等經驗做法的基礎上，進一步固本擴面，全面深化“一委三會”工作法，實現黨的領導、村（居）民自治、依法辦事的有機統一。

1、著眼權力制約協調，明晰基本構架，形成“四權並進”治理新格局

“一委三會”工作法強調多元參與和博弈互動，在村（居）黨組織的領導下，通過設立村（居）民議事會、村（居）民監事會，與村（居）民委員會一起，形成“黨組織領導、議事會協商、村（居）委會實施、監事會監督”的治理格局，實現了領導權、協商權、實施權、監督權“四權並進”。

一是確保“一委”核心地位。“一委三會”中的“一委”是指村（居）黨組織，由村（居）黨組織書記擔任村（居）民議事會主席，副書記（或委員）擔任村（居）監事會監事長。推行城鄉社區“大黨委制”，創新組織設置，吸收轄區單位黨組織黨員代表進入社區黨委班子，實現聯動共建。“一委”領導和支持“三會”行使職權，推動“三會”做到各司其職、協調配合，切實把黨的政治組織優勢轉化為治理優勢，把黨組織的領導核心地位體現在民主自治的各個環節，鞏固黨在基層的執政基礎和群眾基礎。二是厘清“三會”組成及職能。村（居）民議事會通過村（居）民代表會議推選產生其組成人員，每個村（居）民小組推選2-3名村（居）民代表為議事會成員，也可由全體村（居）民代表和黨員代表組成，負責日常協商議事。村（居）民委員會根據組織法選舉產生，在村（居）黨組織的領導下開展工作，履行其法定職責，主動接受村（居）民監事會的村（居）務監督、財務監督、效能監督。村（居）民監事會相當於城鄉社區的“紀檢監察”部門，由村（居）民代表會議推選辦事公道、熟悉財務的村（居）民擔任，農村社區監事會成員一般3-5人，城市社區根據社區規模適當增加，負責監督村（居）民議事會協商成果及議定事項的辦理實施等情況。三是注重權力相互制衡。議事會可以否決村（居）委會的提議，監事會有權否決議事會違反程序的決定。監事會每年年底，對村（居）務收支進行審計﹔村（居）委會的開支必須經監事會2/3以上成員同意才能有效。對存在瀆職或違法亂紀等情形的村委會組成人員、議事會主席、監事會監事長，議事會有權提出不信任質詢或啟動彈劾程序﹔建立健全聽証表決機制、評議表決機制、議事會成員輪換機制，明確村（居）民旁聽詢問權、專項聽証權等，保証村（居）務的公平、公正和公開，達到以程序控制權力、以權利約束權力的效果。

2、著眼保障民主權利，完善運作流程，拓展基層協商民主新路徑

群眾的事情群眾說了算，“一委三會”工作法搭建協商民主平台，充分調動各方力量共同參與城鄉社區治理，推動民主權利更有保障、民主氛圍更加濃厚。一是立足實際，協商有成果。村（居）黨組織、村（居）民委員會在充分征求意見的基礎上研究需辦理的重大事項、涉及群眾利益的熱點問題，提出協商議題，並將群眾集中訴求帶到議事會進行協商，及時通報涉及群眾切身利益的信息，做到公開透明“不怕晒”。議事主題和主體緊扣需求、靈活開放，在農村主要涉及溝渠路道建設和維護、宅基地和低保名額公平分配等，在城市社區主要涉及老舊小區小型基礎設施建設、環境衛生、文體娛樂活動、安保措施等。根據不同議題需要，廣泛吸收各類利益相關方參加。議事會在充分聽取各方意見建議基礎上，求同存異，按民主集中制原則，形成協商意見。通過聽証、票決、質詢等程序嚴格執行協商，推動決策更加民主。二是科學運用，實施有質量。議事會民主協商后，由村(居)委會在黨組織領導下進行實施，推動各項工作落實見成效。在規定期限內通過多種渠道公開落實情況，主動接受群眾監督。建立村務檔案制度，妥善保管協商成果採納、落實和反饋過程中形成的相關資料。在實施過程中，如遇較大問題或困難而難以貫徹落實的事項，要提交議事會重新協商。一時難以解決的，要向議事會做出反饋和說明。遇到重大事項，村(居)委會將提請召開村(居)民大會進行決議后執行。三是全面覆蓋，監督有強度。監事會中的村（居）民代表佔2/3，且組成人員為非議事會、非村（居）委會成員，保証了監督的獨立性、公正性，監事會監事長還被鎮街紀（工）委監察室聘請為鎮街紀檢監察聯絡員。監事會監事長及成員通過列席議事會，對會議程序進行監督﹔通過現場巡查、動態跟蹤等形式，對決策實施過程進行監督﹔通過處理信訪舉報、行使否決權、向上級反映等多種方式，實現對財務支出、干部廉潔、村（居）務公開等情況的全方位監督。

3、著眼推動長效運轉，創新體制機制，實現基層民主自治新常態

海州區立足基層實際，堅持問題導向，以創新制度破解運轉難題，推動“一委三會”工作法良性運轉、落地落實。一是建立權力清單制度。針對部分村（居）在議事時回避或模糊處理一些涉及利益的敏感議題、“打擦邊球”的問題，建立議事權力清單制度，將集體資源發包、低保名額分配等容易引起矛盾的資源分配事項強制性列入其中，確保議事無“遺漏”，黨群都知情。二是建立督辦問責制度。良好的考評獎懲機制，才能確保“一委三會”工作法不走樣、不變質。秉承重程序、更重實質的原則，將“一委三會”的建設和發展納入專項考核，做到提高權重、長效考核，並建立起專項督辦問責制度，保障“一委三會”有力推進、可持續發展。三是開展創新聯動試點。為確保“一委三會”工作法在城鄉社區作用均能有效發揮，將“大黨委制”、“民情懇談會”、“民主評議會”、“社區大講堂”等多樣化社區治理創新方式有機結合在一起，探索“村情發言人”、“民情顧問”等特色做法，不斷豐富“一委三會”內涵。四是加強基層基礎保障。針對當前部分村庄集體收入偏低、老舊社區集體資金來源少甚至沒有物管等問題，為使“一委三會”工作法實施不打折扣，頒布了城鄉建設資金管理辦法，初步建立試點，通過項目整合打包的方式輸入部分資金，對接到“一委三會”，激發議事積極性，確保議事有成效。

三、成效反響

經實踐証明，“一委三會”工作法，有力強化了基層黨組織的領導核心地位，充分發揮了黨員群眾的主體作用，開創了黨組織領導有力、自治組織充滿活力、“兩委”班子齊心協力、黨員群眾群策群力、各項工作扎實有力的城鄉社區民主自治新局面。

1、基層組織更加堅強。村（居）黨組織不再包攬各項繁雜的村居事務，而是把重點放在制定規則、指引方向上，黨組織的領導核心地位進一步鞏固，發揮作用范圍更廣、領域更寬、空間更大。“一委三會”工作法理順了村（居）黨組織和民主自治機構之間的權力邊界，從制度上消除了“兩委”矛盾產生的誘因，增強了齊心合力謀發展的工作合力，基層組織服務群眾、推動發展的水平不斷提升。

2、民主氛圍更加濃厚。“一委三會”工作法廣泛發揚民主，實現了治理方式從“為民做主”向“由民做主”、治理理念從“人治”向“法治”的轉變，城鄉社區民主自治職能進一步回歸，通過創設議事、監督平台，表達渠道更加暢通，基層民主協商、民主決策、民主管理、民主監督各項制度更加完備，村（居）民參與熱情高漲。大家紛紛反映，“以前村裡的事情基本是少數干部決定，公道不公道，隻有天知道，現在是大家都知道”。

3、干群關系更加融洽。村（居）黨組織把聽取民意、反映民意、保証民意和實現民意作為主要職責，涉及群眾切身利益、容易觸發矛盾的工作都“晒”在陽光下，事關經濟社會發展的重要事項得到廣泛的民意支持，有效化解了“兩委”壓力，提升了“兩委”權威，各類矛盾問題得以妥善解決。干群之間少了誤解，多了信任，上訪事件明顯減少。在去年底的群眾評議活動中，村民對村黨支部滿意度達到98.2%。

4、城鄉經濟更加繁榮。黨員群眾群策群力，過去解決不了、發展不好的問題得以有效解決，大大促進了集體經濟發展和民生事業的改善。浦南鎮江浦村黨委積極與村民協商，動員土地流轉和產業結構調整，集體經濟迅速發展，逐步改變了貧弱局面。新壩鎮沙杭村原是有名的窮村和上訪村，近年來，議事會通過了黨支部提出的“重抓特色花卉種植、農業觀光、生態旅游”的發展思路，建成全市知名的花卉苗木種植基地，連續多年無人上訪，全村人均收入近2萬元。

四、思考探討

“一委三會”工作法主動適應新形勢新任務的要求，將基層創新與中央精神相結合，對於形成發展共識、凝聚發展合力、推動發展富民、維護社會和諧穩定具有重要的現實意義，也為新形勢下加強和改進城鄉社區民主自治提供了現實借鑒。

1、城鄉社區民主自治必須以黨委領導為前提。基礎不牢，地動山搖。要鞏固基層黨組織的領導核心地位，充分發揮總攬全局、協調各方的作用，為基層民主自治把關定向。要夯實基層基礎，以黨建工作引領基層民主自治的法治化、制度化、規范化。要不斷完善區域化黨建格局，探索多方互聯互動的有效機制，切實把黨的組織優勢轉化為推動地區和諧發展的強大動力。

2、城鄉社區民主自治必須以服務群眾為根本。“一委三會”議事和監事的內容主要是群眾生產生活中的難題，目的在於通過協商民主的方式來打造真正的服務型基層組織，在實施過程中既擴大了基層民主、提升了群眾滿意度，又推動了城鄉發展。黨領導下的基層民主自治必須以服務群眾為根本，以解決群眾實際問題為動力，以群眾同不同意、答不答應、擁不擁護為衡量標准，才能不斷提升城鄉社區民主自治水平。

3、城鄉社區民主自治必須以法治理念為引領。不以規矩，不能成方圓。習總書記強調，推進國家治理體系和治理能力現代化，要高度重視法治問題。無論是黨組織領導還是多元主體參與，都必須用法治思維謀劃和破解問題，在法律的框架內運行。要堅持讓村居權力在陽光下運行，進一步弘揚法治精神，大力建設法治文化，提升黨員群眾的民主法治意識。

4、城鄉社區民主自治必須以完善機制為保障。要確保“一委三會”工作法規范高效常態化開展，必須對制度進行不斷完善和鞏固提升。城鄉社區民主自治是一項長期任務，必須緊扣實際、深入調研，不斷查找梳理薄弱環節和制度空白點，統籌運用各類資源，完善運行機制、投入機制、激勵機制等，使各項制度相互推動、指向一致，推動各項舉措更符合基層實際，真正落地生根。