江蘇泗陽：創建“小村監事會”構建農村“小微權力”監督規范體系

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持黨要管黨、從嚴治黨，把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，開創了黨的建設新局面和黨風政風新氣象。如何將從嚴治黨要求向農村基層黨組織延伸，真正實現管全黨、治全黨，是擺在當前基層黨的建設工作實踐中一個緊迫而關鍵的問題。江蘇泗陽縣從全面從嚴治黨的高度出發，從全面監督村級“小微權力”入手，在全縣238個村組建“小村監事會”，突出事前參與決策、事中參與監督、事后參與評議，切實把村級“小微權力”關進制度的“籠子”，有力地打通了從嚴治黨的“神經末梢”。“小村監事會”一經推出，就引起了各方關注，《農民日報》、《新華日報》、《江蘇衛視》等媒體先后聚焦報道。

一、背景

村級組織權力雖小，但直接面對群眾、關系民生，實則是人民群眾感受最深刻、關注最迫切的權力。村干部不是“官”，但是與群眾朝夕相處，一定程度上代表著黨在基層的形象。如何正確行使“小微權力”，是關系到黨在農村群眾基礎的大事。推行農村“小微權力”規范化運行，把權力晒在“陽光”下，有利於基層基礎建設和地方的長治久安。

隨著農村經濟社會的快速發展，農村基層擁有的可支配資源日益增加，村干部權力明顯增強。當前，由於少數村干部規矩意識不強，侵害農民群眾利益的現象時有發生，嚴重影響了黨在農村群眾中的形象，干擾了黨的政策在農村的落實。因此，構建農村“小微權力”監督體系，打通從嚴治黨“最后一公裡”迫在眉睫，這既是推進農村“小微權力”規范化運行的應有之義，也是黨和國家根據全面推進從嚴治黨的新形勢，對基層黨組織、黨員干部所提出的新要求，具有十分重要的戰略意義。

長期以來，盡管村務監督工作在法理上不斷健全完善，但相關的體制機制還不完善、不健全，缺乏規劃統一、行而有效的監管機制，村務監督委員會成員開展工作時無章可循，導致對其職責和權力的運用還不到位，運行還不規范，措施還不得力。有的村民監督委員會有名無實、形同虛設﹔有的村民監督委員會負責人“監督”意識差、“附屬”意識強，主動放棄監督權，一心隻做老好人﹔更有甚者，對村委會一班人的違法亂紀行為不僅不敢站出來揭露和糾正，甚至和村委會干部同流合污，導致對村級權力的規范約束成效不明顯。十八大以來，從中央到基層高度重視村級監督工作，把加強村務監督委員會建設提上了重要日程。如何將法律文本規定的原則性要求轉換成現實操作性強的運行機制，如何避免村務監督委員會流於形式、成為擺設，亟需基層從農村實際出發加強探索創新。

二、做法

針對村務監督中存在的定位不清、運轉不力等問題，泗陽縣堅持問題導向，圍繞從嚴治黨、鄉村善治破解難題，在村一級創新組建“小村監事會”，通過擴充權力、擴展環節、擴大職能，著力構建農村“小微權力”監督規范體系，實現給群眾一個明白，還村干部一個清白，村民對村級組織的滿意度達98.2%。

1.擴充權力，實現運行“無障礙”。厘清權力范圍，建立“小村監事會”權力清單12條，重點聚焦村級“三資”管理、村級建設項目、惠農政策落實等重要事項，賦予其列席權、審核權、查証權、質詢權和直報權等權力。“小村監事會”由村黨組織和鄉鎮黨委組織辦“雙重管理”。“小村監事會”成員日常列席村“兩委”會議，對村務財務公開情況和財務報賬前的原始憑証進行審核，有權隨時查閱與監督事項有關的文件資料，對村務事項和村干部履職情況進行質詢，對不按程序規定和民主議事規則作出決定的事項、村干部的腐敗線索等，及時向村黨組織反映，必要時可直報鄉鎮黨委。今年以來，全縣238個“小村監事會”糾正財務收支等問題316起，挽回經濟損失95萬元。

2.擴展環節，實現監督“全過程”。編制“小村監事會”工作流程圖，將過去的事后監督延伸為事前、事中、事后全程監督。事前參與決策，通過上門走訪、個別約談和議事日等形式收集群眾意見，為村“兩委”決策提供依據、提出建議﹔將監事會成員列席村“兩委”決策會議作為強制條件，確保村級決策執行民主議事規則和程序。事中跟蹤監督，實行“一事一監督”，全面掌握工作進展，對發現的問題及時提出監督意見。事后組織評議，及時檢查財務收支等情況，通過公開欄、召開會議、個別反饋等形式公布監督結果，對村級重大事項落實情況征集群眾意見、進行綜合評估，並對群眾詢問質疑作出解釋。今年以來，共監督各類事項9350件，提出監督意見3630條，回應群眾質疑1120條。

3.擴大職能，實現效用“最優化”。“三突出、三體現 ”明確“小村監事會”選人標准，突出公道正派、威望較高，體現群眾信任度﹔突出與村干部無直接親緣及經濟利益關系，體現人選公正性﹔突出有一定經濟基礎、樂於奉獻，體現工作獨立性。在此前提下，通過黨員會議推薦、村民自薦或聯名舉薦、村民代表會議選舉等“兩薦一選”程序，每個村產生群眾信任度高的“小村監事會”成員3—5名。利用“小村監事會”這一優勢，將其職能由單一的村務監督拓展至多元的民意收集、矛盾調處、政策宣傳等方面，在推動“小微權力”規范運行的同時提升村級組織的運轉效能。通過上門走訪、個別約談和黨群議事日等多種途徑，今年以來，“小村監事會”為村“兩委” 收集反饋村民訴求3100個、發展建議5140條，化解矛盾糾紛3720起，較好地實現了鄉村善治。

三、成效

1.化解基層干群“信任危機”，搭建了干群關系“連心橋”。目前，由於征收拆遷、土地流轉、土地確權、歷史遺留問題等，農村矛盾較多、群眾訴求較多、信訪問題較多，這些問題短時間內無法得到徹底解決，造成干群關系緊張，村干部普遍遭遇“信任危機”，既牽扯了村干部大量工作精力，又影響村級重點工作開展推進。一方面，“小村監事會”通過對村務、財務的全過程監督，客觀公正反饋信息，給群眾一個明白，還村干部一個清白，成為融洽干群關系的橋梁紐帶。另一方面，“小村監事會”基於其人員組成的公信力及突出的工作成效，衍化成小村“信訪局”，獲得了群眾的信任與支持，化解了大量的矛盾問題，讓村支“兩委”得以騰出更多的精力，帶領村民謀發展奔小康。李口鎮八堡村“小村監事會”主任葛培銀介紹，“小村監事會”成員都是從群眾中選出來的，5名同志當中，有3名擔任過村干部，2名是企業退休職工。和群眾打交道、做群眾工作有優勢，說話高一聲、低一聲，嗓門大一點、小一點沒什麼。

2.填補轉型期農村“管理真空”，構筑了干群矛盾“緩沖帶”。社會轉型期必然帶來社會管理真空。目前，諸如平墳還田、糾紛化解、財產分配、樹木清障等農村常見問題，很難單純從法律制度等技術層面解決，破解此類“管理真空”，很大程度上須依賴非制度手段解決。“小村監事會”成員基於其德高望重的地位身份，依靠個人威望、文化習俗、家族宗法等方式，以“接地氣”的本土思維路徑，化解農村復雜難題，填補了轉型期基層“管理真空”。一方面，小村監事會利用其“信任優勢”，使得村級土地流轉、農業結構調整、低保評議、一事一議等村級中心工作得以順利快速推進﹔另一方面，以其實實在在的工作成效，也讓村支“兩委”贏得了村民的信任與支持，形成良性循環。李口鎮葛庄村“小村監事會”主任葛以雲說：“小村監事會”是黨員身邊的黨員，群眾身邊的群眾，他們說的話，黨員愛聽，群眾愛聽，隻要“一碗水端平”，工作就好做。

3.有效遏制基層“微腐敗”，形成了“三務”公開“陽光房”。目前，村干部中普遍存在施政行為隨意性大，村務活動不規范等問題，在造成決策失誤同時，容易滋生“微腐敗”，引發群眾不滿。對此，一方面，“小村監事會”通過對村干部履職盡責和工作作風情況進行常態監督，發現苗頭性、傾向性問題及時反饋村委會或提醒干部個人，倒逼村級組織決策更加民主科學、村干部辦事更加公平公正。另一方面，“小村監事會”每月對村裡的財務收支情況進行監督審計，及時發現問題、堵塞漏洞、糾正不合理開支，從源頭上預防腐敗，打通了最后一公裡遏制“微腐敗”的通道。眾興鎮界湖社區“小村監事會”主任胡繼生說，“小村監事會”從成立那天起，村支“兩委”就意識到他們的工作有人監督了，不再一言堂，壓力和責任更大了。比如：在財務收支方面，每到月底，首先由理財組人員按小票，張張過堂，發現有不合理的支出，當即不准報銷。在低保評定方面，每季度評定低保和新增低保戶時，村委會給出主導意見，說明原因，交給監事會，監事會派成員入戶調查，聽取村民意見，在大部分村民意見和村委會意見一致的情況下，才會上報到鎮民政部門。“小村監事會”先后發現問題2起，堵塞漏洞3個，糾正不合理開支2筆，挽回經濟損失1.6萬元。

四、探討

1.規范村級“小微權力”，找准定位是基礎。規范村級“小微權力”，實現從嚴治黨，是對村黨組織領導核心地位的加強，是對村民自治制度的完善，是農村基層工作的機制創新，不是村級管理體制的變革。因此，“小村監事會”的各項工作都要在黨的領導下進行，不能與黨的領導割裂開來、對立起來。在具體運行過程中，“小村監事會”與村黨組織、村委會不是“三駕馬車”並駕齊驅，“小村監事會”必須自覺接受村黨組織的領導，對村民會議和村民代表會議負責，村委會也要自覺接受“小村監事會”的監督，這個定位必須明確，關系必須理順。

2.規范村級“小微權力”，規范職責是關鍵。規范是為了更好地運行。在實踐過程中，泗陽縣堅持事前參與決策、事中跟蹤監督、事后組織評議，把“小村監事會”的工作職責明確為三項職責、七項權利、六個方面監督內容，確保村務工作公開透明、合法合規。三項職責：監督村民會議和村民代表會議決議的執行情況﹔監督村民委員會等村級組織依法履行職責﹔主動收集和認真受理村民對村務管理的意見建議。七項權利：列席村“兩委”會議，向村黨組織領導班子成員、村民委員會成員和村民了解有關情況，查閱、復制與監督事項有關的文件資料，掌握村務的決策和管理執行情況，審核村務、財務公開內容和財務報賬前的原始憑証，對村務事項和村干部履職情況開展質詢，圍繞村級事務提出工作建議和意見。六個方面監督內容：監督村務決策情況，監督村務財務公開情況，監督村級資金、資產、資源管理情況，監督村級工程建設項目情況，監督惠農政策措施落實情況，監督涉及村民利益的其他事項。同時，建立村務情況分析、村務監督工作報告和評議考核等制度，真正讓“小村監事會”能監督、善監督、監督好。

3.規范村級“小微權力”，發揮作用是根本。有作用才能有生命力。面對農村民主管理和民主監督等方面存在的問題，面對農村各種社會矛盾的大量凸顯，“小村監事會” 隻有在推進從嚴治黨，加強基層民主管理，促進農村和諧發展中發揮好作用，才能得到村民的認同認可，才能扎下根、結碩果。實踐中，“小村監事會”堅持決策上參與、把好發展“方向盤”，監督上全面，織密村務“廉政網” 、調解上給力，架牢干群“連心橋”，在推動“小微權力”規范運行的同時有效提升了村級組織的運轉效能，促進了鄉村善治。（泗陽縣委組織部）