福建漳州：全面推行“村主干職業化管理”開創農村基層黨建工作新格局

2014年以來，福建省漳州市立足貫徹落實“四個全面”戰略布局，緊扣全面從嚴治黨這條主線，在全市啟動了“村主干職業化管理”制度設計與改革實踐，著力實現將村民自治納入黨的框架內來領導、將村主干崗位納入干部體制內來管理、將村主干待遇納入財政預算內來保障、將村主干權力納入制度籠子裡來監督，形成了創新完善鄉村治理機制的“漳州模式”，有力提升了農村基層黨建科學化水平。這項改革創新，多次得到蒞臨漳州調研的中組部和省委有關領導的充分肯定。

一、背景

村級黨組織是黨的基層組織的“神經末梢”。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央立足黨的建設現狀，就黨要管黨、從嚴治黨提出了一系列新思想新觀點新要求，強調指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之舉，努力使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘”。

近年來，漳州市委堅決貫徹中央和省委部署要求，高度重視基層黨建工作，進一步夯實基層基礎，取得了一定成效，但仍然面臨著不少問題。比如，黨的領導作用弱化。一些地方的村“兩委”班子不團結，各自為政，甚至有的村黨組織書記、村委主任有權就任性，攬權獨大，造成隊伍內耗嚴重、村級組織在群眾中的威信大打折扣，難以駕馭全局﹔部分村宗族、宗派、黑惡勢力干擾破壞村級事務和村級選舉，使村民自治在現實中異化為“鄉村隔閡”、“村官自治”，陷入有選舉無“村治”、有“官治”無“民治”的怪圈。又比如，村干部隊伍戰斗力不強。農村優秀人才多數外出務工創業，大中專畢業生、復退軍人多數不願回農村發展，部分村級組織“后繼乏人”，隻能“矮子裡面挑高個”﹔中央八項規定出台后，管理更嚴了，約束更緊了，一些村干部出現不作為現象。再比如，腐敗問題依然存在。一些村干部侵佔瓜分集體資源、冒領惠農支農補貼、截留征遷賠償款、違法佔地建設等問題時有發生，甚至出現“小官巨腐”現象。這些問題嚴重侵害了群眾切身利益，給每一屆的村級組織換屆都帶來了嚴峻的考驗，也危及黨在農村的執政基礎。

“基礎不牢，地動山搖。”漳州市主動適應從嚴治黨的新常態，強化問題導向，致力改革創新，從抓好村級帶頭人隊伍著手，在“四個納入”制度設計層面上探索全面推行村主干職業化管理、強化農村基層黨建這一具有基礎性、戰略性工作。

二、做法

1.改革治理體制，將村民自治納入黨的框架內來領導。為改變有些地方村民自治“去黨化”傾向，漳州市委注重改革基層治理體制。一是打破“越俎代庖”的治理模式，強化黨組織的領導核心作用。全市各地從完善《村民自治章程》入手，理順村黨組織與村委會、村務監督委員會的關系，推進村級黨組織書記參選兼任村監委會主任和黨員參選擔任村民代表。對個別長期受宗族、宗派勢力干擾的村，探索將村級黨組織改為鄉鎮黨委派駐的村級黨工委，將符合條件的村級黨支部升格為村級黨委或黨總支，將黨支部建在產業、行業上。全市新成立村級黨工委8個，按照產業、行業等劃分黨支部的村級黨委（總支）10個，避免了“小馬拉大車”現象。同時，採取“支部搭台、群眾唱戲”等聯系服務群眾的新形式，強化黨組織對農民合作社、村級老人協會、宗親理事會等社會組織的統一領導。二是打破“放任自流”的選舉模式，強化黨組織的政治引領功能。加強對村級組織換屆工作的領導，對不符合條件的候選人或當選者，運用戶代表表決通過的《村民自治章程》規定予以否決。實行“一村一策”，慎選民主選舉模式。對班子薄弱、確實找不到合適人選的村，採取“先調整后選舉”﹔對班子不協調的村，採取“先處理再換屆”﹔對軟弱渙散村，採取“先整頓再換屆”﹔對長期停滯不前的村，下派縣鄉干部到村任黨組織書記87名、任第一書記247名，探索推進9名優秀村黨組織書記跨村異地任職等。三是打破“鄉村隔閡”的管控模式，強化黨組織的分類施治責任。強化縣鄉黨委管黨治黨責任，建立整頓軟弱渙散基層黨組織常態化機制。市委專門出台配齊配強班子、規范民主管理、專項重點整頓等“八條硬措施”，推動2014年倒排確定的175個村（社區）黨組織全部轉化。每年確定一批村財薄弱村作為幫扶重點村，出台了土地、財稅、金融等優惠政策，實行領導和部門挂鉤幫扶責任制，近兩年來推動了全市122個首批重點扶持村由村財零經營性收入提高到平均5.16萬元，致力解決村級組織“無錢辦事”問題。

2.優化管控機制，將村主干崗位納入干部體制內來管理。把干部人事制度改革的觸角延伸到村一級，著力解決村干部難選、難留、難管和難有作為問題。一是破解濫竽充數格局，實現班子成員精干化。將過去“以村人口數為依據”變為“以常住人口數和工作量為依據”來確定村“兩委”職數，村“兩委”成員總數比上屆下降6.51%，交叉任職達15.37%，實現職數精簡、班子優化、薪酬提升。二是破解失之於寬僵局，實現目標管理規范化。選前，全面推行“兩定三諾”制度，指導各村科學制定任期目標、村民自治章程，引導參選對象開展紀律承諾、競職承諾、辭職承諾﹔選后，對村“兩委”進行設崗定責，通過樹規立矩、規范履職，給村干部安上“緊箍咒”，做到上任有目標、履職有承諾、違諾需辭職。三是破解人才匱乏窘局，實現干部培養常態化。參照事業干部待遇，公開招聘回鄉大學畢業生為村級全職文員，解決目前村級文書人才匱乏和后備干部斷層問題。平和縣2015年率先招聘首批20名村級全職文員。採取創設干部培養平台、疏通干部交流渠道等措施，讓廣大村干部有干頭、有奔頭。如優秀村主干實行“三給”政策，即經公開考錄給“干部身份”，考試和考核相結合單列招聘給“政策傾斜”，選拔擔任鄉鎮兼職黨委委員給“政治待遇”。

3.創新激勵機制，將村主干待遇納入財政預算內來保障。注重完善經費保障和考核激勵機制，推動村主干崗位主業化。一是實行強村與弱村統籌，運轉經費不搞平均化。2015年市本級財政新增專項資金4963萬元，縣級財政按市縣3:7比例落實配套資金2億元，將全市村級組織運轉經費統一提高到村均每年10萬元。根據各村實際，實行分檔核撥。將經費撥付與發展壯大村級集體經濟情況相挂鉤，實行以獎代補，消除等靠要思想。二是實行薪酬與績效捆綁，經濟待遇不撒胡椒面。按農村居民人均可支配收入2倍標准，將全市現任村主干基本報酬提高到人均每月1800元（“一肩挑”的2000元）、大村和重點村2500元。鼓勵村主干以外的村“兩委”成員兼任團、兵、婦等配套組織負責人和農村“六大員”，按照村主干基本報酬的60%左右標准統籌確定，實現全市村干部報酬翻番。強化考核激勵，以基本報酬10%-30%比例設立績效獎金，年終根據履職考評結果分等次核發，打破平均主義。三是實行福利與表現挂鉤，在崗離任不挫積極性。按每人每年保費3000元的標准，為現任村主干辦理城鄉居民養老保險。採取“先繳后補”的辦法，由個人先繳費，年底考核稱職后再發放補助。同時，對以前正常離任退休村主干，2015年和2016年補貼標准分別為人均每月不少於400元、500元，按任職年限、受表彰級別等情況劃檔發放。

4.完善約束機制，將村主干權力納入制度籠子裡來監督。對規范村務運作、強化村務監督、嚴格“三資”管理等都做出了硬性規定，推動鄉村和諧善治。一是管好議事決策“板子”，避免“一言堂”。健全村黨組織“三會一課”、專題組織生活會、民主評議黨員等黨內生活制度，建立村“兩委”坐班值班、周工作例會、代辦服務等日常規章制度，建立農村黨群聯席會議制，規范農村民主議事決策程序，有效防止村主干“亂拍板”。如，長泰縣岩溪鎮珪前村以“民推、民設、民建”的村務議事決策形式，2015年投入資金1046萬元，實施了28個為民辦實事項目。二是扎緊村務監督“籠子”，晒出“明白賬”。大力推進“六要工作法”，引導各村監委會通過列席村“兩委”會議，對重大事項決策和主要村務活動、財務收支實施全程監督，結果及時或定期公開。實行重大事項報告制度，各村集體工程招投標、資源資產承包經營等重大事項，都必須提前向鄉鎮黨委政府報告，再根據程序進行票決。實行財務審批由村黨組織書記、村委主任、村監委會主任“會簽制”，做到相互制約、堵塞漏洞。三是堵住為官不為“口子”，提振“精氣神”。加強鄉鎮村集體會計委托代理服務、招投標監管服務和經濟合同審核服務等“三個中心”建設，強化對村集體“三資”和村民小組財務的管理監督，推動100%村實現“村財鎮管縣督、組財村管鎮督、錢賬管用分離”。建立村公章使用審批管理制度，有效堵住漏洞。實行村主干述職考評問責制，倒逼村干部恪盡職守、整治慵懶散奢亂象。全市共有25名原村主干因考評不合格，在村級換屆時被取消參選資格。立足抓鄉促村，強化鄉鎮黨委書記抓基層黨建“第一責任人”責任，落實鄉鎮干部分片包村、走村入戶、一線服務制度，推動各項工作落到實處。

三、成效

1.鞏固了黨在農村的執政根基。實行村主干職業化管理之后，黨對村民自治的領導得到加強和改進。比如，推進黨組織書記（“一肩挑”的由村副書記或支委）參選兼任村監委會主任、45.9%黨員參選擔任村民代表，有效地破解了少數村黨支部與村委會和村監委會“兩張皮”、“三駕馬車”，以及村委會凌駕於黨支部之上等問題﹔改變村黨組織書記“就地取材”和村黨組織設置的的傳統模式，既強化了村黨組織統籌協調能力，又有效破解宗族、宗派和黑惡勢力的干擾問題﹔落實抓鄉促村的主體責任，鄉鎮黨委對村級的管控力度明顯加強，黨群干群關系進一步融洽，黨在群眾中的威信和形象進一步樹立。比如，2015年全市村級組織換屆選舉成功率達100%，其中村黨組織、村委會換屆選舉一次性成功率分別佔98.41%、92.47%，創歷史最佳﹔群眾來信來訪量大幅度降低，舉報村干部信訪件比上屆減少34.34%，僅發生1起群體性上訪，比上屆減少83.33%。

2.解決了村級干部的后顧之憂。隨著政府財政對村級組織運轉保障力度的加大，村級組織運轉經費、村“兩委”成員尤其是村主干報酬標准、離任村主干生活補貼的普遍提高，村主干的“養老問題”得到有效保障，村干部的政治待遇也相應明顯提高，全市村級干部隊伍趨於穩定，精神面貌煥然一新。目前，全市已有96名優秀村主干通過公開考錄成為鄉鎮公職人員。其中，龍海市還採取考試與考核相結合形式，從任職20年以上、年齡45歲以上的村（社區）主干中招聘10名作為鄉鎮事業工勤人員。通過系列激勵措施，村干部的組織歸屬感和經濟獲得感明顯增強，不再認為自己是“體制外的雜牌軍”，從內生動力上真正激發了工作積極性。

3.規范了村級組織日常運轉機制。根據實踐探索，推出一系列村務日常運轉機制創新，以及強化村級班子成員履職考核評議問責制等舉措，真正實現了把村主干權力“關進制度籠子裡”，實現了村主干崗位職責的標准化、制度化和規范化，既有力促進了村級黨務村務民主決策、民主管理、民主監督，又有效糾正了村干部不作為、慢作為、亂作為問題，大大減少了發生在群眾身邊“零距離腐敗”現象。

4.維護了農村改革發展穩定大局。“抓黨建、促發展”意識增強，農村黨建與經濟社會發展實現了“同頻共振”，農業現代化水平得到提升。2015年全市農林牧漁業總產值預計670億元，比增4%﹔農民人均可支配收入預計13896元，比增9.5 %。市委出台了三年內打贏脫貧攻堅仗的“十條措施”，全市 183個貧困村實現下派第一書記全覆蓋，精准扶貧工作有聲有色。“百村富美鄉村創建、百村環境整治”行動有序推進，帶動建成一批“百姓富裕、生態優美、文化先進”的富美鄉村。同時，矛盾糾紛和信訪積案化解得到加強，全市受理信訪總量同比下降27.6%﹔平安創建活動持續深化，立體化社會治安防控體系加快完善，城鄉網格化服務管理大力推進，農村社會保持和諧穩定。

四、啟示

漳州市全面推行“村主干職業化管理”，是新常態下加強村級組織建設的體制突圍與機制突破，對於貫徹落實“四個全面”戰略布局，開創農村基層黨建工作新格局，具有重要現實意義。

1．職業化管理是抓好農村基層黨建的有益探索。漳州市牢牢抓住“村主干”這個農村工作的帶頭人，探索走出一條新常態下以“四個納入”為基本框架，以村主干帶動村干部隊伍為主要脈絡的職業化管理之路。實踐証明，它既抓住了推進農村治理、農村發展這些“關鍵少數”（即村黨組織書記和村委會主任），又將其崗位設置為“職業化”，使之類似 “規范化”又高於“規范化”，實現履職標准化、規范化、制度化，解決的不僅僅是工作隨意、無章可循等“不規范”問題，更注重解決深層次的、內在的“與職業不相匹配”問題，如將村干部崗位作為“主業”而不是“副業”。針對村干部本質上仍然是“農民”身份等現狀，改革的方向是立足村主干的職業特點、規律和使命，將“體制外”變成“體制內”的人來管理，讓他們更好扮演好職業角色、履行好崗位職責、完成好組織願景。針對“職業化”本身是一種量變的過程，走的是一條漸進式改革道路，如今后村主干逐步實現異地任職等，經過不斷的摸索創新，潛移默化改革，必將引發頂層設計全面落實，推動完善鄉村治理這一根本性問題和加強村干部隊伍建設這一實質性問題的妥善解決，確保黨在農村的執政基礎和執政地位得到切實鞏固。

2．系統謀劃是抓好農村基層黨建的重要方法。漳州市全面推行“村主干職業化管理”，歷經兩輪試點和一年半實踐，先后出台了村主干職業化管理“十條意見”和《實施辦法》（共十四章62條），對農村基層黨建的人、財、物、事等方面進行了系統的謀劃設計，形成了一套較為完善、突出從嚴治黨的制度體系。比如，在橫向方面，我們既考慮了現任村主干、村干部的管理，又考慮了離任村主干、后備村干部的保障等﹔縱向方面，既考慮了村級組織之間關系、村干部與群眾關系，又考慮了鄉鎮黨委政府與村級組織關系﹔要素方面，既考慮了村級組織日常管理與監督，又考慮了村級組織運轉保障、村級集體經濟發展等。實踐証明，用系統的思維統籌考慮農村黨建，妥善處理相互關聯、相互作用、相互影響的各種因素，是提升農村基層黨建工作水平的有效方法。

3．法治思維是抓好農村基層黨建的根本方向。全面依法治國，鄉村治理法治化是必由之路。漳州市在推進村主干職業化管理過程中，注重以法治思維和法治方式來引導村民履行義務，規范村主干行使權力，推動農村治理逐步走上法治化軌道。比如，在基層探索上，漳州各地都在推行的《村民自治章程》，就是農村基層群眾自發的“鄉規民約”作為“小憲法”在農村的生動實踐。在市級層面上，市級黨委指導、規劃農村基層黨建，法治是根本途徑。從漳州市委的《意見》、《實施辦法》，到各縣（市、區）委的《實施細則》，這些“法”對於治理、規范、提升農村基層黨建工作，發揮著根本性的保障作用，有效規避了隊伍變化、焦點轉化、村域差異等帶來的不穩定因素。在頂層設計上，由於當前涉及村級組織建設的黨內法規和法律，如中國共產黨《農村基層組織工作條例》、《基層組織選舉工作暫行條例》和《村民委員會組織法》等，因有些多年未修編，已跟不上農村的變化變革，對於新常態下衍生出來的系列問題、重要課題已經找不到解決的辦法和依據，這給基層探索實踐帶來了一定的影響和制約，需要頂層設計在更高層面、更高站位上進行系統謀劃、統籌考慮，及時解決基層探索和地方政策無法涉及的領域。