廣東佛山禪城區：探索實踐區域化黨建 引領基層治理創新

2015年，佛山市委提出“大黨建、大服務、大治理”理念，突出基層黨建與基層治理創新相結合，推進“堡壘型+服務型”黨組織建設,全面構建“1+N+X”區域化大黨建格局。禪城區積極展開探索實踐，堅持把推進區域化黨建放在創新基層治理的大格局中系統謀劃，通過強化核心、凝聚力量、共享資源、溝通黨群，實現民心在基層聚集、問題在基層解決、服務在基層拓展，以黨建工作推動和引領基層治理創新。

一、禪城探索實踐區域化黨建背景

作為佛山市的中心城區，禪城區近年來城市化進程不斷加快，對基層黨建和基層社會治理提出新挑戰。一是區域內黨組織共存但融合度不高。禪城區城鄉結合、村居交錯，出現機關、農村、社區和“兩新”組織等黨組織在一定區域內共存的現象，基層黨組織的設置和作用發揮出現重疊、交錯甚至薄弱、真空等問題，黨組織條塊分割、資源分散、黨員管理服務覆蓋面不廣、黨員發揮作用平台欠缺等問題也不同程度存在，基層黨建工作統籌推進不足。二是基層社會治理難度加大。隨著社會管理重心的下移以及“小政府、大社會”治理格局的不斷發展，分散的基層力量和資源難以滿足社會管理需要。新形勢下，外來務工人員和高層次人才不斷流入，社會各類人員流動性不斷增強，人與單位的終身依附關系逐漸弱化，大量不同職業身份、不同隸屬關系、不同利益需求的社會群體聚居在社區，基層黨組織面對的工作對象呈現復雜性和多樣性。三是市區力量資源較為豐富。在市區中心，除了禪城區自身擁有的黨組織外，還聚集著189個市直機關事業單位黨組織、584個“兩新”組織以及176個志願者團隊等，都是基層治理的重要力量資源。從行政角度來看，政府的職能是有限的，但從服務角度來看，黨的作用發揮是沒有邊界的，這就需要基層黨建工作形成區域化思路，通過實現黨組織、黨的工作和黨員作用發揮的全面覆蓋，提升基層黨組織服務區域社會的能力，帶動社會、企業、公民參與社會管理，最終實現政府、社會、企業、公民共同治理大格局。

二、主要做法和特點

（一）明確方向，圍繞“堡壘型+服務型”，夯實區域化黨建工作基礎

禪城區通過黨群工作聯席會議、區域化黨建每周例會、區域化黨建微信群等工作機制，統籌組織、社工、民政和工青婦、鎮街等工作力量，黨群互動，上下聯動，共同推進區域化黨建工作。針對禪城實際情況，著重抓好“架構、制度、平台”三要素建設。

1、緊扣“1+N+X”，構建核心明確、統籌力強的區域化黨建組織架構。在不打破村居黨組織原有運行機制的基礎上，按照“1+N+X”的模式，選准配強“1”這個龍頭，充分發揮其核心作用，帶頭統籌區域內“N”個黨組織、“X”個區域外黨組織和其他社會組織，搭建區域化黨建組織架構。同時，注重將區域化黨建和整治軟弱渙散基層黨組織結合起來，由工作基礎好、戰斗力強的黨組織帶動整頓和提升。

2、規范與創新相結合，構建有效凝聚力量、共享資源的制度基礎。出台區域化黨建“1+5”系列文件[ “1+5”系列文件：《關於全面推進區域化黨建工作的實施意見》、《2015年基層黨建工作考核實施方案》、《區域化黨建工作分階評估方案》、《“兩新”黨組織屬地化管理指導意見》、《機關黨組織開展“雙聯系”活動工作方案（試行）》、《機關黨組織開展“雙聯系”活動工作指引》。]和工作手冊，確定協商議事、教育管理、溝通服務3類8項基本制度，形成制度清單，規范區域化黨建運行機制。如黨建聯席會議制度促進黨組織力量統籌和溝通常態化，雙聯系制度促進機關黨組織和黨員力量下沉社區服務基層，兩新黨組織屬地管理制度促進兩新黨員教育管理落到實地、落到實處。在制度規范基礎上，鼓勵根據區域實際，積極創新，建立行之有效的工作機制。

3、充分應用信息化手段，構建適應多元需求的區域化黨建工作平台。針對區域化黨建格局中，黨員規模大，類型多樣的特點，以祖廟培德社區、石灣麗豪社區先行試點，搭建基層各類黨組織共建共享，教育、管理、溝通、服務“四位一體”的工作平台。目前，全區統一的黨建信息平台已初步建立起來，並在部分村居先行試點使用。通過“互聯網+黨建”，實現對各類黨員的動態跟蹤管理和參與式教育，以及對區域內群眾需求的科學分析，使黨員教育管理更接地氣、黨員發揮作用更貼近群眾，對黨員干部和入黨積極分子“8小時”之外的跟蹤了解更加有效。

（二）統籌力量，對接需求，推動基層黨組織在溝通黨群、提升服務中增強凝聚力

以“架構、制度、平台”要素建設為基礎，區域化黨建有效推動力量整合和資源共享，促進群眾需求與社會服務供給有機對接。

1、統籌整合各種力量促進多元參與。通過區域化黨建，使黨的各類組織在基層結成一張網，既有明確的核心，又能不斷容納新的力量，有效解決了條塊分割、力量分散的問題，“單兵作戰”變成了“兵團作戰”。一批機關事業單位黨組織、兩新黨組織、志願者組織成為服務基層群眾的重要力量，一批在職黨員、離退休老黨員、流動黨員以及“三官一師”成為群眾工作骨干。189個市、區直機關事業單位黨組織進駐基層，結合自身優勢和村居實際開展服務，解決基層困難，並在參與服務中探索基層工作路徑。工青婦群團組織發揮樞紐作用，聯結250個社會組織、176個志願者團隊參與區域化黨建。市區兩級團委組織在禪城實施“青年123社區行動”，開展“農村分紅青年創業就業”項目試點。區婦聯在蘭桂等社區試點，以婦建促黨建，推動商圈黨建取得明顯效果。區社工委以“黨建+公益”的模式，舉辦社區公益創客大賽，吸引社會資金140多萬、公益項目30個下沉到基層。

2、更多渠道掌握社情民意。區域化黨建和一門式行政服務改革、直聯工作有機結合，通過區域化黨建平台，將4個渠道的數據信息：即“一門式”行政服務沉澱的群眾需求數據、直聯制收集的群眾意見建議、村居日常工作中收集的問題、參與區域化黨建的各類黨員情況反映進行綜合梳理，分析評估區域內群眾需求特點和區域治理中的突出問題，形成“群眾需求清單”，作為區域化黨建推動基層治理的重要抓手，目前共形成8類61項“群眾需求清單”[ 8類需求清單：黨的建設、環境衛生、教育文化、困難幫扶、社會治安、基層治理、市政交通、醫療社保等8類。]。

3、針對需求推送特色服務。針對各區域的“群眾需求清單”，制定“特色服務清單”，涵蓋困難群體幫扶、健康醫療服務、入學入園與學生托管、就業創業與培訓、家庭綜合服務、新市民服務等6個類別。不同區域根據需求“點菜”，兩個清單對接，為區域的群眾提供更加精准、有效的特色服務，如祖廟培德片區根據轄區老年人、殘疾人多的特點，開展“健康培德”服務。石灣紅衛社區針對社區貧困家庭較多的實際，開設“愛心學堂”，為包括外來工子女在內的轄區孩子提供教育服務。由於服務貼近了群眾需求，多方參與又提供了力量上支持，促使原來零星的服務活動轉化為常態化的服務項目。“創客·聚力”、“大數據·微服務”、“健康培德”、“社區公益創客”等服務項目，成為基層黨組織服務群眾的重要抓手。

4.突出發揮黨組織和黨員作用。通過區域化黨建，整合片區黨建資源，推行黨組織和黨員積分制，推動機關黨組織和黨員、“兩新”黨組織和黨員、流動黨員積極參與社區服務，開展志願服務等活動，使得志願服務、參與學習等成為黨員的行動自覺。既增強了基層黨員的歸屬感、使命感，也達到了寓教育管理於服務的目的。如祖廟街道鐵軍社區依托鐵軍紅色教育資源，與佛山市委黨校、干休所等單位黨組織共建合作，組建“紅色教育講師團”，傳承鐵軍精神。同時，注重發揮流動黨員服務外來人口的作用，以南庄鎮吉利村、祖廟街道東升村和蘭桂社區為試點，積極尋找、教育、引導流動黨員，參與區域內的各類黨建活動，為同籍的外來人口提供針對性服務，提升外來人口的認同感和歸屬感。

（三）結合區域實際，堅持問題導向，推動基層黨組織在基層治理中發揮核心作用

推進區域化黨建的過程中，禪城區不搞簡單化、一刀切，而是在始終緊扣基層黨組織核心作用的前提下，區分城市社區、農村、城鄉結合部、園區和商圈等5種區域類型，針對不同區域面臨的實際治理難題，有的放矢，有所側重，分類指導，分步推進。

在城市社區，致力於培育社區意識，共建和樂家園。新的城市建成區群體知識結構相對較高，離退休黨員多，重點是以離退休黨員參與社區服務為切入點，培育“社區家園，鄰裡守望”的意識﹔舊城區社區困難群體相對集中，重點是整合力量和資源，解決群眾切身利益問題。石灣的麗豪和祖廟的培德，就是這兩種社區的典型，麗豪社區以離退休人員為主開展“志願服務一條街”活動﹔培德社區推出長者飯堂、黨員義診室等微服務，解決老年人用餐、醫療等問題。

在農村社區，致力於促進社群融合、社會和諧。外來人口較為集中的村居，以兩新組織黨員、流動黨員管理服務為切入口，發揮黨員在外來人口管理中的正能量，幫助外來人口更好地融入生活，增強歸屬感。如南庄的紫南村以揮黨委核心引領作用，產業項目建設和企業黨組織建設“三同步”[ “三同步”:項目引進和黨組織設置同步籌劃、項目建設和黨組織建設同步落地、企業服務和黨員教育管理同步開展]，使外來黨員和外來人口加快融入。返鄉大學生和退伍軍人較多的村居，重點抓好返鄉黨團員教育管理，試點開展“農村分紅青年創業就業”項目，引導青年成為村居發展的正能量。

在城鄉結合部，致力於解決區域管理的重點、難點問題。農村與社區“插花”交錯地帶，村與居納入同一片區開展區域化黨建，通過黨組織這個紐帶，建立了黨員教育、就業用工、聯防聯控、安全保障、便民服務等“五大”工作平台，把各種利益關系方、片區資源統籌起來，共謀發展，促進片區和諧。

在產業園區和商圈，致力於凝聚人才，促進創業創新。智慧新城、佛山軟件園和華南電源產業園區開展區域化黨建，把黨員教育管理與服務人才結合起來，在思想引導的基礎上，為來高層次人才提供互動交流、思維碰撞的平台。如智慧新城黨委帶動區域內的“X”組織，打造“創客·聚力”品牌，通過定期舉辦沙龍活動，凝聚、服務區域內人才，為人才的創新創業搭建平台。

三、區域化黨建推動大黨建格局構建成效明顯

通過推進區域化黨建，不僅盤活了機關、“兩新”等黨組織的力量資源，給他們提供了接觸群眾、服務基層的途徑，還帶動各類群團參與，推動了大黨建格局的構建，形成了全社會共抓黨建的良好局面。基層黨組織在統籌力量和資源中增強了向心力，在“聯系服務群眾最后一公裡”中增強了凝聚力，在解決基層治理難題中樹立了威信，鞏固了黨組織在基層各類組織、各類群體中的核心地位。

（一）基層黨組織自身建設得到加強。一方面，黨組織在基層各項事業的領導核心地位得到加強。通過推行區域化黨建，將區域內各類黨組織、群團組織、社會組織納入到大黨建格局，統籌力量、資源，加強橫向聯系，突破以往“人情式”、“援助式”等傳統型“共建”關系，實現了黨建資源跨行業、跨領域、跨區域融合，形成了以基層黨組織為核心的區域化黨建“共同體”，基層黨組織統籌資源的能力明顯增強，少部分“沉睡”的黨組織也被喚醒，基層黨組織的領導核心地位不斷得到加強和鞏固。另一方面，基層黨員教育管理得到強化。通過區域化黨建，推動機關黨員、流動黨員、“兩新”組織黨員積極參與社區服務，參與區域內組織生活。如南庄鎮吉利村組織開展“黨員志願者尋找身邊流動黨員”活動，今年以來新增編入流動黨員累計20余名，在參與區域活動、提供服務發揮重要作用，形成“關系在企業、活動在區域、奉獻雙崗位”的黨建文化新常態。

（二）基層黨組織溝通協調機制得到完善。區域化黨建將區域內各黨組織有機聯合起來，打破以往屬地內各黨組織“各自為政”的壁壘，初步實現了村居黨建和社會源配置的優化、組織效能的提升。建立黨建聯席會議制度，村居聯合黨委全體成員或聯合黨委委員定期或根據工作需要召開會議，並邀請工、青、婦等群眾組織代表參加，共同商議村居黨建和社會事務，促進了黨組織力量統籌和溝通常態化。建立兼職委員制度，通過吸收區域內熱心社會事務的企事業單位代表、外來務工人員代表等人員擔任村、社區黨組織兼職委員，參與農村、社區建設管理重大事項的協商和監督。此外，推行“駐點聯系”和“雙聯系”制度，更是打通了市、區、鎮、村四級溝通渠道，實現力量和資源的有效流通和精准對接，大幅提高基層治理能力。

（三）基層黨組織聯系服務群眾能力得到提升。一是黨員服務群眾隊伍得到充實。一批在職黨員、離退休老黨員、流動黨員以及“三官一師”積極參與區域化黨建，成為聯系服務群眾的工作骨干。全區村（社區）共成立黨員志願者服務隊219支，擁有6043名黨員志願者。二是統籌資源能力得到增強。一批基層村居黨組織通過開展區域化黨建，統籌資源的能力得到鍛煉和增強。深村黨委在市委辦團隊協助下，解決環境整治難題﹔永新村黨委聯合區委政法委，開展安全小區綜合管理服務試點，探索出流動動員服務新市民的新路子﹔祖廟蘭桂社區黨委聯合共青團力量，推行“嶺南天地志願導賞員”服務，解決了景區游客較多、講解服務力量不足的問題。三是陣地建設得到發展。通過整合區域內黨建資源，加大基層黨組織辦公活動場所等基礎性設施建設投入，充分拓展其綜合服務功能，滿足群眾活動、學習、生活、娛樂等需求，全區成立黨群活動中心160個，社區服務中心128個。由於服務貼近了群眾需求，多方參與又提供了軟件和硬件上的雙重支持，促使原來零星的服務活動轉化為常態化的服務項目。

區域化黨建自下而上，發揮各類基層黨組織能動性和工作合力，駐點聯系自上而下，主動深入基層聽民意、解難題，讓群眾切身感受到黨組織就在身邊，黨的關懷和服務就在身邊。

四、推進區域化黨建工作的幾點體會

區域化黨建是一項久久為功的長期性黨建工程，需要有“板凳要坐十年冷”的韌勁，也要有“日拱一卒”的干勁。推進區域化黨建工作過程中，主要有以下幾點體會。

（一）基層黨組織書記是關鍵。區別於上海以鎮街為基本單元的區域化黨建工作，禪城的區域化黨建是以村（社區）為基本單元。這樣的模式能及時掌握群眾需求，精准推送服務，但也對村（社區）黨組織書記提出了更高的要求。因此，衡量一個區域的區域化黨建落實到不到位，關鍵就是基層黨組織的書記必須在思想上高度重視，真正發揮出作用。實踐証明，基層黨組織書記決定了區域化黨建成功與否。

（二）解決問題是重點。開展區域化黨建，強化黨員教育管理，禪城區堅持問題導向，以解決問題為落腳點來推動區域化黨建工作。比如深化“駐點聯系”工作過程中，立足於從三個層面解決群眾問題：一是解決群眾反映的具體問題﹔二是通過群眾反映的具體問題，去歸納問題，達到解決普遍性問題的效果﹔三是無法解決具體問題時，做好解釋或安撫工作，進一步密切黨群關系，提高黨組織在群眾心中的地位。牢牢把握住解決問題這一重點，區域化黨建才有意義。

（三）現代信息技術是支撐。運用信息技術加強和改進基層黨的建設，是適應新形勢、新變化、新要求，保持基層黨組織先進性，著力提高基層黨建科學化水平必然選擇。禪城區“一門式”政務平台共積累沉澱了約60萬條民生數據，通過對這60萬條“大數據”的挖掘、分析、研判，掌握片區村居民基本情況以及黨建資源，才精准確定黨建工作的發力點，實現區域資源深度融合。

（四）制度機制是保障。推進區域化黨建工作，必須要依靠責任清晰、分工明確、溝通順暢、監督有力的制度。要大力推進制度建設，形成用制度管事、管人的工作格局，實現制度化、規范化、長效化，使基層黨組織自覺落實責任制，不斷增強黨的創造力、凝聚力和戰斗力。

五、堅持推動區域化黨建縱深發展

下一步，要不斷健全區域化黨建的工作制度和機制，進一步強化基層黨組織核心領導作用，發動更廣泛社會領域的黨組織、黨員參與基層治理，以黨建引領社會基層治理創新。 （一）規范建設，推動區域化黨建工作常態化、制度化、長效化。對我區區域黨建工作情況進行梳理歸納，提煉經驗做法。一方面，完善“制度、需求、服務”三個清單，形成完善有效的日常運行機制。另一方面，利用網絡、媒體、座談交流等形式，加大對區域化黨建典型經驗的內外宣傳，為全區區域化黨建工作樹榜樣，全面推動區域化黨建工作。

（二）擴面提質，建立更多示范點帶動提升區域化黨建工作。推動一批示范點建設，進一步完善規范設施配套，打造標准化建設，增強工作的可復制性和可推廣性，以點帶面，全面提升我區區域化黨建工作﹔加大各區域黨組織交流學習力度，著力培養一批優秀基層黨組織書記，用好分階評估機制，強化分類指導，增強工作推動力，提升區域化黨建的工作效率和質量。

（三）筑牢堡壘，不斷強化黨組織堡壘作用發揮和黨員教育管理。建好用好區域化黨建信息平台，充分對接“一門式”系統、社會綜合治理雲平台系統，建立涵蓋黨組織、社會組織、黨員及入黨申請人等各類信息的區域黨建數據庫。同時，結合黨員教育管理積分制等制度，推動黨建資源整合、黨員教育管理等工作信息化，使黨組織更方便、有效地組織活動，黨員更加便捷、高效地參與。

（四）化解矛盾，統籌各方力量參與基層社會治理。進一步強化基層黨組織核心地位，凝聚力量、共享資源，扎扎實實做好基礎性工作，保障基層黨組織的“四項權利”（人事安排權、重要事項決定權、領導保障權和管理監督權），從源頭上減少矛盾糾紛和不穩定隱患，努力解決歷史積案，維護群眾合法權益，推動解決群眾切身利益問題。