河北省張家口市宣化區：把服務作為農村基層黨組織建設的鮮明主題

加強基層服務型黨組織建設，是黨的十八大著眼於夯實黨執政的組織基礎，推動基層黨組織建設創新發展，提出的一項重大舉措。近年來，宣化區緊扣建設基層服務型黨組織這個主題，堅持將加強農村基層黨組織建設作為統攬全區基層黨建工作的強力引擎，抓源頭、打基礎、補短板、強管理、促規范，著力破解基層黨建難題，趟出了一條基層黨建工作的固本強基之路，有效提升了基層黨建工作科學化、規范化、制度化水平。

一、背景與動因

農村基層黨組織是黨在農村全部工作的基礎，是黨在農村中的戰斗堡壘和領導核心。隨著農村經濟社會的發展，群眾致富要求、民主參與願望、公共服務需求越來越強，農村基層黨組織建設面臨著一些矛盾和困難，存在一些薄弱環節，具體表呈現出“四弱”現象。一是體制機制弱。一方面，由於《條例》和《組織法》中對“兩委”關系的確定、職責權力的劃分較為抽象，缺乏明確和具體規定，導致職能不清、責權不明，相互推諉扯皮，傳統的村級組織管理模式，已不能完全適應新形勢下農村經濟社會發展的需要。另一方面，近年來，在加強農村基層組織建設方面進行了有益的探索，盡管產生了積極作用，但載體過多、提法較散，尚未進行有效整合，形成規范有序的管理體系，一定程度上影響聚集作用的發揮。二是組織功能弱。隨著農村經濟市場化、工業化、城鎮化進程加快，出現了基地、大戶、聯合體、股份制、股份合作制和個體私營企業等不同類型的經濟實體，一大批跨村、跨鄉鎮的農業產業協會、經濟合作社等各類組織逐步形成，按行政區劃、隸屬關系等傳統方式組建和設置的黨組織模式，已不能適應城鄉統籌發展的趨勢需要，致使覆蓋層面出現了“空白”，黨的基層組織與新生社會經濟組織出現了“脫節”。三是示范引領弱。黨建示范區打造前，全區共有農村黨組織456個，可看、可聽、可信、可學的黨建示范點隻有38個，僅佔8.3%。特別是這些黨建示范點孤立地分散，典型帶動作用弱、輻射覆蓋范圍小、區域特色不突出等問題，嚴重影響了黨組織戰斗堡壘作用的發揮。如何把黨建優勢資源整合起來，把零星分散的示范點貫穿起來，黨建品牌效應凸顯出來，亟需構建一個“連點成線、連線拓面、彰顯特色、覆蓋全區”的綜合展示平台作為支撐。四是服務載體弱。通過大量走訪調研，部分農村黨組織仍然沿襲計劃經濟經濟時代行政命令的方式推進工作，有的甚至出現機關化、行政化的現象。相當部分農村基層黨組織還存在著服務功能弱、服務體系不健全、服務載體抓手少等情況，這與當前黨員群眾日益增長的服務需求存在一定差距，這種強弱之間的反差已經成為基層服務型黨組織建設亟需研究和解決的重要問題。

二、做法與成效

（一）抓綱舉目、頂層設計，建立一套規范有序的管理機制，著力解決基層組織架構程序“不完善”問題。推行以鞏固一個體系（“六位一體”），完善兩大機制（“一定三有”和“一清四議兩公開”），健全三項制度（包聯責任、審計監督、考核評議）為主要內容的“一二三”基層組織建設和管理機制，構建了一套科學有效、規范有序、保障有力約束激勵機制。建立健全“六位一體”村級組織體系。在大力推行“六位一體”村級組織體系的基礎上，突出村黨組織的領導核心地位，明確各類組織的權限和職責，理順工作關系。探索建立社會型、產業型、協會型黨組織設置模式，融入到產業、覆蓋到黨員、輻射到農戶，真正實現由組織全覆蓋到工作全覆蓋。東望山鄉常峪口聯合黨總支採用“黨組織+合作社+農戶”的發展模式，把黨的組織體系和工作觸角延伸到產業鏈的各個環節。2011年常峪口集體收入突破46.7萬元，人均純收入達1.05萬元，被中央評為先進基層黨組織。深化拓展“兩項機制”。深化“一定三有”工作機制，建立了村干部基礎職務補貼定期增長和養老保險專項補貼機制，積極探索實施農村黨組織書記連選連任激勵辦法。明確規定村書記連任3屆以上，村級經濟發展較快、村情穩定和諧的，有計劃地進行擇優選拔。按照“一清四議兩公開”工作法標准，制定了村級議事清單，進一步嚴格決策程序，規范決策內容，全面落實群眾的知情權、參與權、決策權、監督權，為村級各項事務規范運行提供有力保障。鞏固完善“三項制度”。包聯責任制度。按照處級黨員領導干部聯系包扶經濟發展較快村、后進村和貧困村的原則，建立聯系點65個﹔鄉鎮黨員領導干部對本轄區所有行政村進行聯系包扶。審計監督制度。區級審計審查由區農牧局具體組織實施，重點是黨建示范村、后進村﹔鄉鎮審計審查由各鄉鎮具體組織實施，每年審計數量不少於本鄉鎮行政村總數的1/3，實現屆內（3年）所有行政村審計審查全覆蓋。考核評議制度。採取實地查看、階段問效、“雙述雙評”等方式，對村級組織目標任務、中心工作和重點任務完成情況考核評議，考核評議結果與村干部評優評先、選拔任用、績效補貼挂鉤。

（二）科學構建、拓展功能，摸索一條行之有效的新路子，著力解決基層組織設置模式“不優化”問題。加強服務型黨組織建設，必須創新黨組織設置模式，實現基層組織設置科學化、組織功能最大化、組織運行高效化。推行“區域聯建”模式，以大帶小，增強村級發展后勁。針對偏遠山區人口大量流向城鄉結合部或中心村的實際，由較大村黨組織書記擔任聯合黨組織書記，無合適人選的，擇優選拔大學生村官、退伍軍人、外出務工返鄉青年、農村致富能手，整合空心村75個，建立聯合黨組織17個，有效解決了部分村思想亂、工作亂、村情亂、環境亂等問題。推行“強弱聯建”模式，取長補短，破解經濟發展瓶頸。針對村級經濟發展不平衡實際，一般整合2-3個行政村，建立聯合黨組織，由經濟強村黨組織書記擔任聯合黨組織書記，整合行政村28個，建立聯合黨組織8個，有效解決了部分村思路不明確、經濟發展緩慢等問題。推行“能人帶動”模式，典型引領，促進農村穩定和諧。針對村干部素質不高、能力不強、不敢擔當的實際，對組織渙散、經濟發展滯后的農村黨組織進行調整，連片建立聯合黨組織，有效破解了無人管事、無章理事和信訪問題多發頻發等問題。推行“化整為零”模式，分類設置，強化組織服務功能。針對人口規模較大、黨員數量不斷增多、黨組織功能覆蓋難度逐步加大的實際，對黨員人數50名以上、經濟比較發達、村級建設水平較高的行政村,將村黨支部升格為黨總支，再按照行業、協會、產業等不同類別，將5個農村黨總支分類設置為農村、協會、企業等15個黨支部，切實加大了黨組織在各個領域、各個層面的覆蓋力度。

（三）整合資源、典型引路，打造一批貼入實際的示范區，著力解決基層黨建輻射帶動效應“不明顯”問題。將具有相同基礎和特點的區域納入一個整體黨建工作范疇，進行通盤考慮，由點及面、多點成線、連線成帶，彰顯特色、放大優勢，呈現出“點上開花，線上結果，面上出彩”的良好效果。在選點育點上下功夫。嚴格按照村級申報、鄉鎮初審、區級審定自下而上逐級遴選程序，相繼選定了“雙培雙帶”、“無職黨員設崗定責”、“一清四議兩公開”、“為民服務全程代理”、“黨務村務公開”、“村級場所規范化建設”等221個區級示范點，確保示范的質量品位和可塑性。在連點成線、匯線成面上下功夫。以張小線兩側為主，有效整合沙嶺子鎮屈家庄、太師灣、沙地房村，大倉蓋鎮梅家營、河家堰、李指揮庄村，東望山鄉常峪口、葛峪堡、元子河村的黨建資源﹔以洋新線兩側為主，有效整合洋河南鎮頭台子、新范庄、趙家堡村，江家屯鄉江家屯村、古樹營村的黨建資源﹔以宣赤線兩側為主，有效整合賈家營鎮雙印子、西深溝村，顧家營鎮左家營、大堡子村，趙川鎮小村、要家房，李家堡鄉李家堡村的黨建資源，集中打造三大黨建示范區，真正做到了優勢互補、資源共享、以城帶鄉、共同發展。在鞏固成效上下功夫。鄉鎮黨委書記、村黨組織書記分別簽定基層黨建示范工作責任狀，將每項工作都明確分工，責任到人。制定示范點考評要點46條，實行定時間、定目標、定責任、定獎懲“四定”管理，專門成立由區委主要領導挂帥的領導小組，定期對各示范點交叉考核，互相評比打分，實現了查漏補缺，固強補弱、共同提高的良好效果。

（四）資源下沉、服務前置，搭建一流的便民惠民平台，著力解決聯系服務群眾“不通暢”問題。服務型農村基層黨組織，服務主體是黨員干部，服務客體是農民群眾，隻有將滿足群眾需要作為第一追求，著力推動服務力量向基層下沉、服務資源向基層聚集，服務觸角向基層延伸，才能提供“適銷對路”的服務。積極搭建“三大網絡”服務平台。積極構建以農業科技推廣、農村治安防控、農民文化服務為主要內容的“三大網絡”，使農村黨組織和黨員創先進、爭優秀有具體的參與平台。通過發揮農村黨組織和黨員引領發展、維護穩定、倡導文明三大作用，有力地推動了農村經濟社會發展。著力搭建無職黨員發揮作用平台。全面落實無職黨員“三爭一諾”機制，按照“因人設崗、因需設崗”的原則，設立“黨建工作崗”、“政策宣傳崗”、“村務監督崗”、“創業示范崗”等崗位，為無職黨員發揮作用搭建了平台。全區1800余名農村無職黨員參與了“設崗定責”活動，協助解決群眾關心的熱點、難點問題1689個。特別是宗教人口佔78.6%的沙嶺子鎮屈家庄村還組織無職黨員成立義務巡邏隊，在維護社會治安、促進社會穩定和諧方面發揮了積極作用。全力構建“三平台兩代辦雙問效”為民服務體系。在建好三級平台，推行兩個代辦的基礎上，創造性地提出了公開評議、跟蹤督辦雙重問效機制，構建起了權責明晰、程序快捷、運行有序、獎懲分明的“三平台兩代辦雙問效”便民服務體系，將婚姻登記等21個事項下放到鄉鎮辦結，明確121個直辦、代辦、領辦、咨詢事項，實現窗口前置、服務前移。區財政為每個鄉鎮列支10萬元作為啟動資金，全面加強13個鄉鎮便民服務中心建設﹔每年列支50萬元資金，對代辦員進行績效補貼，激發代辦人員服務熱情。

三、思考與啟示

（一）健全規范的組織運行機制，是加強服務型黨組織建設的組織保証。實踐証明，任何工作正常運行，必須建立一套科學有效、規范有序、保障有力的制度機制來約束，創建基層服務型黨組織活動也不外乎此。以制度形式細化了村黨組織和村委會職責，明確功能定位，以制度形式固定下來，為推動農村基層組織規范有序運行提供了保証。探索實施的連選連任激勵辦法，有效地激發了農村黨組織書記的內生動力﹔深化“一清四議兩公開”運行機制，全面推行審計監督制度，有效解決農村“三資”管理不規范、資產狀況不清、賬物不符、資產閑置浪費甚至流失等問題，從源頭上治理並消除引發信訪穩定問題的隱患，有力地維護了農村穩定和諧。

（二）科學合理的組織設置模式，是基層黨組織做好服務工作的重要依托。加強服務型黨組織建設，要不斷適應農村經濟社會快速發展、社會組織結構深刻變化和基層黨組織拓展服務功能的新形勢，進一步創新黨組織設置模式，以組織設置的調整優化有效整合服務資源，實現資源整合、優勢互補、以強帶弱、促進共同發展。探索推行的區域聯建、強弱聯建、能人帶動、化整為零“四大模式”，既破解了當前農村發展存在的瓶頸，又找准了基層黨組織作用發揮的有效途徑，進一步擴大了基層黨組織覆蓋面，延伸了工作觸角，真正凸顯“擴散效應”，在加快發展、服務民生、推動轉型中發揮引領示范作用。

（三）可學可比的黨建示范窗口，是基層黨組織互促共進的動力引擎。示范，顧名思義，就是樹立榜樣，供人學習，黨建示范區的生命力在於樣板作用。精心培育打造亮點紛呈、連點成線、連線成面、縱橫交錯、輻射全區的“三大”黨建示范區，以板塊的方式成片推進，既克服僅用幾個“點”來代表一條線、一大片，“盆景”色彩濃重的問題，實現了從“幾枝獨秀”向“全面開花”轉變，又將提升老示范點與培養新示范點的工作結合起來，讓老示范點相互啟發、相互促進、相互競爭，產生出持久廣泛的集群效應，實現以樣本引領整體，以示范帶動全局，達到一花引來百花香的實效。

（四）創新務實管用的服務載體，是基層黨組織提供高效優質服務的有力抓手。實踐証明，就黨建抓黨建，沒有出路，難成正果。基層黨組織必須明確以服務為核心這個功能定位。

以群眾需求為導向，充分發揮無職黨員作用，真正讓黨組織與黨員、黨員與群眾聯起來、動起來，逐步形成黨組織—黨員—群眾三位一體、互通聯系的完整體系，實現了組織意圖與群眾意願的高度結合。創造性推進“三大網絡”服務平台、“三平台兩代辦雙問效”為民服務體系等基層黨組織服務載體和平台建設，著力推動服務力量向基層下沉、服務資源向基層聚集，服務觸角向基層延伸，使服務內涵由“單打一”向“多元化”拓展,讓服務接地氣、受歡迎、可持續,有效打通聯系服務群眾“最后一公裡”。