成渝城市群將成為新型城鎮化發展“新常態”

3月30日，國務院常務會議通過《成渝城市群發展規劃》。這是《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》出台后，國務院批復的第三個跨區域城市群規劃，也是自長江中游城市群規劃之后，在長江上游地區的第二個跨區域規劃。這一規劃的通過，具有十分重要的戰略意義。

一、積極推進城市群發展是中國城鎮化必由之路

改革開放以來，中國經濟快速增長推動城鎮化水平不斷提升，城鎮化的空間組織形態也隨著經濟發展階段的提升而演變，區域競爭也由單一城市的競爭走向組團式競爭，城市群逐漸成為區域競爭與合作的主要形式。

（一）跨區域合作成為區域經濟發展“新常態”。十八大以來，中央根據國際國內形勢的變化，提出重點實施“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶三大戰略，基本上勾畫出了“十三五”時期區域發展戰略的總體框架，即“四大區域+經濟支撐帶+陸海統籌”，從擴大內需和對外開放兩個維度豐富了區域發展總體戰略，拓展了區域發展總體戰略的空間感和層次性，形成東西聯動、全面開放、區域協同、陸海統籌的新型區域發展總體戰略格局。這一空間新格局的形成是立足於大的區域空間來審視中國經濟發展所面臨的一系列問題的一個大膽構想。而在這一個宏觀戰略大背景之下的國內地區經濟發展所要遵循的邏輯必然就是跨區域合作。要跳出行政邊界的制約，實現組團化、板塊化的跨區域合作，共同尋求應對經濟增長不斷下滑的良方。

（二）城市群是實現大中小城市和小城鎮協調發展的重要空間組織形式。當前中國大城市規模不斷擴張，但資源環境承載能力明顯不足﹔而中小城市和小城鎮雖有資源環境承載能力，但人口和就業的吸納能力不足。大城市與中小城市和小城鎮空間發展不均衡的矛盾不斷激化。因此，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確提出，以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展。城市群作為城鎮體系的一種空間組織形態，包含規模各異的各級城市（鎮）。將城市群作為空間發展的主體形態，有助於破解一城獨大難題，城市群內部實現城鎮體系的均衡發展。同時，也為區域經濟增長提供了動力支點。

（三）城市群是推進城鄉統籌發展的重要抓手。城市帶鄉村是世界經濟發展、社會進步的共同規律。世界發達國家和地區都經歷過大量農村勞動力轉移到第二、三產業，大量農村居民變成城市居民，城鄉發展差距變小的發展階段。對於一個地區而言，如果沒有形成一個具有競爭力的城市群，那麼，這個地區的經濟將淪為其他地區的附庸，為其他發達的城市化地區提供勞動力和資源輸出。農業轉移人口的大量外遷，推動其他地區城鎮化水平的快速提升，本地則因總人口減少、城鎮人口比重提升而陷入緩慢的“被城鎮化”過程。因此，城市群建設是推進城鄉統籌發展的重要抓手。而城市群空間范圍內的農村地區將率先受益於城市群的發展，真正實現城鄉統籌發展。

（四）城市群也是實現生態環境共享共治的主體形態。改革開放以來，中國經濟快速增長，城鎮化水平也不斷提升。2015年，中國城鎮化率由1978年的17.9%提高到56.1%。在東部沿海地區形成了長三角、珠三角、京津冀三大世界級城市群。在城鎮化快速提升的過程中，傳統粗放的經濟增長方式給資源和環境帶來了巨大的浪費和破壞。空氣霧霾的問題、水污染問題、耕地保護的問題等等環境保護問題由於缺乏長效的生態補償機制而日益嚴重。而積極推進城市群建設，形成有實力的區域發展主體，在更大的跨區域空間范圍內形成共治共享的區域合作機制，對於保護生態環境將具有巨大的推動作用。

二、成渝城市群具有新型城鎮化的典型特征

成渝地區作為西部大開發的重點地區，在經濟發展階段和城鎮化發展水平上明顯低於沿海地區，面臨著不同於東部地區城鎮化快速推進時期的經濟環境，由此具有后發地區推進新型城鎮化的一系列典型特征。

（一）走本地城鎮化道路是成渝城市群的典型特征。成渝城市群目前還處於城鎮化的快速發展階段。2015年，重慶市城鎮化率為60.94%，成都市城鎮化率則較高，接近70%。其他中小城市多數都在50%左右。整體而言，成渝城市群城鎮化水平與全國城鎮化平均水平相近，尚處於快速發展的階段，城鎮化水平還有較大提升空間。但是，成渝城市群的城鎮化模式不同於以往東部沿海地區的城鎮化模式。東部沿海地區的城鎮化是依靠中西部大量農業轉移人口的跨省遷移推進的，而成渝城市群不可能通過這條路徑來推進城鎮化，成渝城市群的城鎮化主體模式應該主要是依靠本地城鎮化來實現。未來中國城鎮化的主戰場在中西部地區，本地城鎮化將是主要的城鎮化模式。因此，成渝城市群將在這種城鎮化模式上進行探索創新，為全國城鎮化積累經驗。

（二）良好的城鄉統籌發展基礎為新型城鎮化提供了廣闊的發展空間。重慶和成都自2007年起經中央批准成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，在破除城鄉二元體制障礙，推進城鄉一體化發展方面取得了巨大成就。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。良好的城鄉統籌發展基礎大大降低了新型城鎮化的各項成本，也將避免傳統城鎮化模式帶來的各種城市病，實現城鄉之間協調發展、共同發展，使城市和鄉村、市民與農民能夠平等分享城鎮化的成果。

（三）雙核結構有助於探索跨區域合作機制的形成。現在國家從戰略布局和頂層設計層面考慮，加強對成渝兩地發展的統籌協調，引導促進成渝城市群建立產業集群和鏈條上的關聯配套，減少相互間產業重復建設、產能過剩和惡性競爭，提升城市群產業體系核心競爭力。中央自上而下地為成渝地區提供一個制度性合作框架，將有助於探索建立城市群核心城市間合理公正的利益分配、協商和補償機制，建設引領西部開發開放的城市群，為成渝城市群可持續發展提供長遠的制度性保障。

（四）成渝城市群面臨經濟發展和生態保護的雙重壓力。當前，中國經濟進入新常態發展時期，三期疊加的階段性特征明顯。成渝城市群作為后發地區，不可能再重走傳統的隻顧經濟發展、不管環境污染的粗放型發展道路。在大力推進經濟發展的同時，更需要加速推進經濟結構的轉型升級和資源環境保護。成渝地區作為長江經濟帶的上游地區，一面需要加速推進工業化和城鎮化發展，一面需要加強保護長江生態和水源的力度，二者具有同等重要的地位。而目前，全國性的生態資源補償機制尚未建立，資源環境保護無疑加大了該地區經濟發展的壓力和成本。因此說，成渝城市群面臨的發展經濟和環境保護的雙重壓力，是所有后發地區推進新型城鎮化的共同特征。

三、《成渝城市群發展規劃》獲批的戰略意義

（一）為新型城鎮化構建區域協調的空間發展格局。區域發展很大程度上是由城市帶動的，農村發展也主要依靠城市帶動和輻射。隨著城鎮化的快速推進，新的城市群特別是中西部城市群會持續出現。展望未來，城市群將成為我國經濟發展的重要戰略支撐。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確提出“兩橫三縱”為主體的城鎮化戰略格局，中西部地區城市群成為推動區域協調發展的新的重要增長極。“十三五”規劃綱要提出，優化提升東部地區城市群，培育中西部地區城市群，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，規劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展，形成更多支撐區域發展的增長極。從成渝城市群的獲批，以及2015年長江中游城市群的獲批，可以看到，國家將城市群作為推動區域經濟增長的抓手，在空間布局上逐步向中西部地區傾斜。成渝城市群是國家城市群發展戰略西傾的重要戰略一環。

（二）是實現經濟增長由外需向內需轉變的重要戰略支點。成渝地區是國家“一帶一路”和長江經濟帶戰略交匯地，通過戰略通道將中國經濟腹地與對外開放結合起來，從而賦予成渝城市群新的戰略內涵。《成渝城市群發展規劃》明確提出，要進一步擴大開放，推動中外產業和創新合作平台建設，依托長江黃金水道和鐵路、公路網絡，暢通對內對外開放通道，要建設引領西部開發開放的城市群。在當前中國經濟增長乏力的背景下，培育發展成渝城市群，走出一條新型城鎮化和農業現代化互促共進的新路子，對推進西部大開發和長江經濟帶建設等重大戰略契合互動，釋放中西部巨大內需潛力，拓展經濟增長新空間，具有重要意義。

（三）為深化體制機制改革開辟了新的戰場。當前，中國經濟體制改革進入攻堅期和深水區，同時，國內外環境也發生了深刻變化，許多矛盾相互交織，各種訴求相互碰撞。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了戰略部署。經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。成渝地區作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在深化體制改革方面具有先發優勢和成功經驗。《成渝城市群發展規劃》則以城市群為主體形態，對一系列關鍵問題提出了深化體制改革的新任務。如“建立成本共擔利益共享協同發展機制、推動基本公共服務均等化、實施生態共建環境共治”等。而探索建立城市群核心城市間合理公正的利益分配、協商和補償機制，將為城市群可持續發展提供長遠體制保障。

《成渝城市群發展規劃》的獲批，標志著以城市群為主體形態的國家經濟增長空間格局初步形成，是實現國家經濟增長由外需轉向內需的重要戰略支點。成渝城市群以其所處的區位和面臨的獨特環境，為中國經濟改革提供了新的戰場，將成為城鎮化的下半場——新型城鎮化發展的“新常態”。

（作者系中國社會科學院城市發展與環境研究所土地經濟與不動產研究室主任）

（成都《先鋒》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載）    

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