馬勇霞：完善中國特色社會主義監督機制

新形勢下，我們黨面臨著“四大考驗”和“四種危險”。黨的十八大以來，黨中央把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭作為全面從嚴治黨的重要內容，正風肅紀，反腐懲惡，著力解決管黨治黨寬、鬆、軟問題，極大地贏得了黨心軍心民心。但反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構政治生態的工作艱巨繁重，區域性腐敗、系統性腐敗、塌方式腐敗等仍不斷發生。在反對“四風”和嚴懲腐敗的高壓態勢下，有些人依然還在頂風作案、不收手不收斂。如何落實習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上提出的“完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”的要求，盡快形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，從而把反腐敗斗爭納入有完善制度保証的常態治理，就成為深入推進全面從嚴治黨戰略部署的應有要義。

目前我國監督機制存在的主要問題
　　我們黨經過長期的探索實踐，逐步形成了由黨內監督（黨的代表大會監督、紀律檢查機關監督、巡視監督、黨員直接監督）、人大監督（人民代表大會及其常委會監督）、行政監督（行政監察、審計監督）、司法監督（法律監督、審判監督）、民主監督（民主黨派和社會團體監督、群眾監督）、輿論監督（新聞媒體和互聯網監督）等組成的監督體系，總體上符合國情黨情社情，對於監督制約權力行使、保証黨員干部隊伍的先進性和純潔性、實現黨的執政意圖和目標發揮了重要的保障作用。隨著我國經濟社會的快速發展和深刻變革，執政黨建設面臨的一個重大挑戰就是，監督機制的缺陷日益凸現，難以對權力濫用、腐敗蔓延的現象進行有效遏制。
　　監督意識不強。在被監督對象上體現為：受我國傳統社會思想文化的影響，“官本位”、特權思想、家長制作風嚴重，不願接受監督﹔有的軟弱渙散、我行我素、各行其是，黨的路線方針政策落實不到位。有的黨員干部將上級監督看作對自己不信任，將紀律監督看作跟自己過不去，將下級或群眾監督看作是吹毛求疵﹔有的認為監督束縛手腳，妨礙經濟發展，影響工作效率﹔有的干擾、排斥監督，袒護縱容違紀違法行為，甚至打擊報復提意見者。在監督主體上體現為：好人主義盛行、怕得罪人﹔黨員的民主權利保障不充分，監督主體游離於決策權、執行權運作之外，對監督環境信心不足﹔專門監督機關對監督工作缺乏研究，不善於監督﹔社會監督渠道不暢通，作用有限。
　　監督重點不突出。腐敗的本質是權力濫用、以權謀私，監督的核心是對權力運行的規范和約束，監督的重點對象是黨員領導干部，重點內容是對重點環節和部位權力行使的監督。但事實上，這正是目前監督的最薄弱之處。權力過於集中在主要領導手中，決策“一言堂”，執行隨意性較大。對“一把手”“關鍵少數”的監督，長期以來存在“太遠、太晚、太輕、太虛”的問題。對重點環節和部位權力行使監督的途徑和方法不到位，存在大量“真空地帶”，如基層發生在人民群眾身邊的“蠅貪”“小官大貪”等“微腐敗”，危害性極大。
　　監督合力尚未形成。現行監督體系是由不同的監督主體組成的一個多元系統，由於整體設計協調性不夠，監督主體各自為戰、單打獨斗、力量發散現象突出。專門性監督機關形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發卻責任追究不夠。因而監督系統難以對決策系統、執行系統制約和糾偏，監督權對決策權、執行權運行制約失衡。現在一些腐敗分子集政治蛻變、經濟貪婪、生活腐化、作風專橫於一身，違紀違法受賄貪腐的數額動輒上億元，“冰凍三尺非一日之寒”，這些巨貪也不是一夜之間坐大養肥的。干部出問題，一個重要原因是管理缺失、監督乏力。
　　監督制度效能不足。應該說，我們已建立了較為完備的以紀律監督和法律監督為主要內容的監督制度體系。據不完全統計，建國以來，中央共制定頒布、目前有效的黨內法規和規范性文件640件（2012年6月前487件，之后153件）。中央紀委制定頒布、目前有效的黨內法規和規范性文件407件（其中，以中央名義發布的84件，中央紀委名義發布的323件）。但黨內法規與國家法律的銜接不夠，監督法規制度的系統性、協調性、適應性、可操作性不強，權威性不強，效能較低。
　　監督信息不對稱。監督主體不能充分掌握被監督對象的相關情況，黨員干部的行為，特別是個人生活圈、社交圈的行為知情范圍極其有限，隱秘性強，加之被監督對象規避監督，使得監督難以到位，尤其是對黨員領導干部的政治立場、重大決策、選人用人、廉潔自律等方面難以企及，往往被空置、弱化，對各類監督的信息收集、運用、反饋的渠道不暢，監督資源沒有充分利用，也影響廣大人民群眾參與監督的熱情。

對我國監督機制存在上述缺陷的原因分析
　　對權力的雙重性認識不足，監督指向不全面。國家權力具有雙重性，我們黨掌握的國家權力隻能用來為人民服務，加強對權力的監督，是落實全面從嚴治黨的根本途徑。英國歷史學家約翰·阿克頓曾說過：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”多年來，我們把監督重點放在“盯人”上，而從制約公共權力行使及其運行過程角度考慮，針對滋生腐敗的土壤條件，聚焦腐敗易發多發的重點領域和關鍵環節，減少權力尋租和權錢交易的空間，規范權力行使的程序，壓縮自由裁量權，保証公開透明等方面的制度設計和安排明顯不夠，存在大量的體制機制漏洞。加之在較長一個時期內，以GDP為考核標准的工作導向下，隻重視對經濟建設工作實績的監督，忽視了對黨員干部的政治思想素質的監督，黨員干部的黨章意識、紀律意識、法律意識淡薄，理想信念動搖，私欲膨脹，抵御不住種種現實誘惑，出現了“經濟搞上去，干部倒下來”等現象。
　　組織結構不科學，監督缺乏權威性。監督機制是一個系統工程，各類監督要素上具有交叉性，功能上具有互補性，隻有做到資源配置和組織結構合理，才可能形成有效管用的監督合力，從而對決策權、執行權形成有效制約。而由於歷史和體制的原因，在權力體系和組織結構配置上，監督權與決策權、執行權的階位不對稱，受制於決策權、執行權，監督體系的地位、權力不足以對決策體系和執行體系的權力運行及其行使者，尤其是主要領導干部進行有力有效的監督制約。在監督體系中，雖然相關法律賦予了各監督主體監督權力，但對職能定位、權限、責任分工、責任追究、懲戒方式都缺乏細則和標准，可操作性不強，關聯度不高。如黨內監督，職責分散在各個專門監督機關，主體職能不同、側重點不同、相互協調不夠，而承擔的監督內容、任務、程序、方式又交叉重疊，加之民主監督、群眾監督和輿論監督的參與途徑不多、渠道不暢，加大了監督成本，造成監督資源浪費，監督效率和實際效果不理想。
　　監督法規制度不健全，執行力不強。我們黨已初步建立監督法規制度體系，形成了對國家權力的總規范，產生了一定的實際效果，但總體來說，進一步完善監督法規制度體系，仍是黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨的突出問題。有的是制度滯后或過時，內容與實際脫節，“牛欄關貓”現象突出，如對各級主要領導干部“一把手”的監督形同虛設﹔有的是過於籠統，缺乏具體的實施細則，可操作性、配套性和有效性差，給腐敗留下了可乘之機和滋生蔓延的條件。對落實監督的責任制度、保障制度、再監督制度也不健全，經常有對紀律檢查機關和檢察機關“監督者誰來監督”的質疑。另外，黨內法規和國家法律雙軌並行是我國監督制度的特色，但缺乏有機銜接，很多問題僅有黨紀制約，而沒有法律規范，既有交叉重疊的地方，又有“盲區”“空白點”，很多時候就造成腐敗分子得不到及時懲處。例如，吃空餉、當裸官、收紅包等灰色地帶的邊緣腐敗，缺少法律監督，有些人不僅可以利用已有的制度漏洞進行“尋租”活動，還可以利用制度漏洞人為地增加“尋租”機會。

完善監督機制的對策建議
　　完善中國特色社會主義監督機制，科學配置監督資源是前提，優化組織體系是基礎，健全法規制度是保障，運用科學技術是支撐。
　　強化黨內監督。習近平總書記指出：“對我們黨來說，外部監督是必要的，但從根本上講，還在於強化自身監督。”黨內監督是中國特色社會主義監督體系的核心，堅持民主集中制是強化黨內監督的核心。當前，黨內集中不夠和民主不夠的問題同時存在，必須堅持、完善、落實民主集中制，把民主基礎上的集中和集中指導下的民主有機結合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監督充分調動起來。用好批評和自我批評這個武器，做到自我批評一日三省，相互批評隨時隨地，真正讓批評和自我批評成為黨內生活的常態。
　　黨的紀律檢查機關是黨內監督的專門機關，是管黨治黨的重要力量。黨章第十九條、第二十五條規定：黨的代表大會選舉同級黨的委員會和黨的紀律檢查委員會。專門列出第八章“黨的紀律檢查委員會”第四十四條規定：黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。第四十三條規定：黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。從這些制度規定看，黨內執行機關——黨的委員會和黨內專門監督機關——黨的紀律檢查委員會是黨的全國代表大會和地方各級代表大會選舉產生的。黨的紀律檢查委員會統籌協調各類監督主體和力量，形成無處不在的監督網。據此，要加大改革完善黨內監督領導體制的力度，突出強化紀律檢查機關的權能，加強上級紀律檢查機關對下級紀律檢查機關的領導體制。黨的各級紀律檢查委員會接受上級紀律檢查委員會的領導和監督，並對其負責任，有權對同級黨委成員的違紀行為實施及時的監督執紀問責。隻有增強黨的紀律監督的相對獨立性和權威性，才能保証監督機制高效運行，把各種消極腐敗現象抑制、消滅在萌芽狀態。

　　理順各監督主體的關系。廓清黨的紀律監督和巡視監督、人大及其常委會的權力監督、政府的行政監察和審計監督、檢察院和法院的司法監督、民主黨派監督和社會監督、輿論監督等在整個社會監督體系中所處的地位、功能、責任，以及所擔負的監督任務內容、方式和程序，完善監督運行工作流程，凝聚全黨全社會監督的合力。調整黨和國家專門性監督機關的職能定位，建立權力清單和責任清單，做到有權必有責、權責要對等、履責須到位、失責受追究。建成以黨的紀律監督為主導，人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等各類監督各司其職、協調溝通、緊密配合、嚴謹周密的監督機制，充分發揮監督體系的綜合優勢和整體效應。
　　健全監督法規制度體系。監督用於政治權力領域，是指為保証國家權力在擔負職權的正當范圍內和軌道上運行，而對其進行監視、檢查、調節、控制和糾偏的各種活動。其功能主要是：教育預防、規制懲戒、糾偏保障。教育預防是監督法規制度的基礎功能，理想信念、價值取向、道德規范的制度安排，會引導黨員干部的思想情感，節制個人欲望，影響腐敗動機，架設不想腐的“防火牆”。規制懲戒是監督法規制度的關鍵功能，明確規定黨員干部能干什麼、不能干什麼，該怎麼干、不該怎麼干，違反了什麼、受到什麼懲處、怎麼懲處等。完善監督機制，首先必須要健全監督法規制度體系，法規制度一經法定程序產生，都必須嚴格遵守執行，受其約束，且違犯制度必受追究，任何人不論職務高低，沒有例外，形成不敢腐的制度威懾力。糾偏保障是監督法規制度的救濟保護功能，既要防止和制約權力濫用，又要對偏離軌道的言行和行使權力活動進行及時的矯正和糾偏，挽救一些犯一般性錯誤的干部，避免犯更大錯誤，使黨員干部少犯和不犯錯誤，形成不能腐的制度籠子。要增強監督法規制度的科學設計和安排。一方面要及時查漏補缺、修訂完善，圍繞責任設計制度，圍繞制度構建體系，提高適應性、針對性和可操作性﹔另一方面，要加強黨內法規與國家法律的有機銜接，做到紀在法前、紀嚴於法，用紀律管住大多數人，成為腐敗分子受法律懲處的只是極少數，提高監督制度效能，降低執政成本。
　　全面提升監督機制的科技含量。現代信息科技手段直接改變了我們黨執政的社會環境、輿論環境、意識形態和監督環境，對黨的治國理政提出了新要求，也為加強和改進黨的領導方式和執政方式奠定了優越的物質和技術基礎，我們應當借助科技手段提升監督體系和監督能力的科學化、現代化水平。要積極搭建“互聯網+監督”平台，運用數據庫技術、網絡編程技術等，把過程控制理念引入對權力運行實施監督的制度設計、監督信息資源共享、監督工作流程再造之中，實現不同渠道、不同手段、不同方式的銜接配合，在各種監督主體和力量之間形成新的工作形態，加快從傳統監督向科學、全程、全面監督轉變，切實增強監督合力和實效，真正為監督插上科技的“翅膀”。