黨的十八大以來，為更好解決“三農”工作面臨的突出問題，清遠市在總結群眾實踐經驗基礎上，積極穩妥開展以“三個重心下移”和“三個整合”為主要內容的農村綜合改革試點，取得初步成效。2014年4月份，中央農辦將清遠市確定為農村改革試驗聯系點﹔11月份，中組部、民政部、農業部等十三個部委聯合批准清遠市為全國第二批農村改革試驗區之一，改革試點的內容是探索推進以村民小組為自治單位的農村基層治理體系改革。（以下將農村綜合改革試點和農村改革試驗統稱“農村改革試點”）
開展農村改革試點工作的動因
清遠建市以來， “三農”工作取得了比較大的成績，但也面臨一些深層次矛盾和問題，嚴重影響清遠市全面建成小康社會的進程。究其原因，核心是農村組織化水平低，發展內生動力不足，主要表現在：
一是農村基層黨組織建設薄弱，領導核心作用沒有得到充分發揮。隨著農村經濟結構、人口結構、組織結構的深刻變革，農村基層黨組織建設遇到一些新情況新問題。一些地方尤其是在自然村（村民小組）一級，黨員隊伍結構不合理、年齡老化、能力不足，少數黨員失去了應有的先進性。這樣的基層黨組織在群眾中威信不高，缺乏凝聚力、號召力，不僅難以擔當帶領群眾致富奔康的重任，甚至在一些地方還出現群眾與基層組織對立的群體性事件。如果放任這些問題蔓延發酵，可能危及黨的執政基礎。
二是村民自治基礎相對薄弱，難以有效管理村內公共事務。行政村所轄的自然村之間缺少共同利益聯系，自治基礎較為薄弱。在實際運作中，村委會同時承擔了行政職能與自治功能。鄉鎮黨委政府習慣於把村委會當作下屬機構分派工作任務，村委會成員也習慣於對上負責，村委會呈現出明顯的附屬化和行政化傾向，村民自治權利被“懸空”和“虛置”。村委會完成鄉鎮交辦的工作已經是疲於奔命，開展村民自治工作基本是“有心無力”。上級黨委政府不斷提高村干部補貼，又進一步強化了村干部“對上負責”的意識，常常忘記了自己是村民選舉出來、為村民服務的自治組織代表的身份。由於村民自治沒有落實到位，宅基地分配、村務管理、村民矛盾糾紛調解等本應由村民自治解決的問題，往往也上交到鄉鎮政府，甚至誘發上訪等事件。
三是農戶分散經營，難以適應市場化的要求。從人民公社時期的“三級所有，隊為基礎”開始，農村集體“三資”就基本上集中在過去的生產隊、現在的村民小組（自然村）一級，行政村基本沒有多少集體資產。行政村下轄的各村民小組（自然村）之間在發展集體經濟方面形成共識的難度大，村委會很難把不同的村民小組（自然村）的村民意願統一起來，把集體資產統籌起來，去發展集體經濟。而村民小組（自然村）往往隻有一個組長和一個會計出納，也無力去組織村民發展集體經濟。從清遠市情況看，基本還處於一家一戶的分散經營狀態，“小生產與大市場”的矛盾突出，造成農業本身對農民增收貢獻不大。
四是行政村管轄范圍過大，農村公共服務和社會管理難以到位。清遠市以山區為主，農村人口居住較為分散，大的行政村近萬人，小的行政村也有上千人，管轄范圍一般都在幾十平方公裡，有的村委會離圩鎮50多公裡，離縣城100多公裡，群眾辦事非常不便。這些年來各級政府在農村公共服務投入上力度很大，但公共服務設施都在村委會所在的村，有的自然村距離村委會十幾公裡，許多村民很難享受到村委會的公共服務設施。行政村“兩委”面對相對龐大的服務對象，在提供農村公共服務、加強社會管理方面，往往鞭長莫及。
為從根本上解決清遠市“三農”問題，加快清遠市全面建成小康社會的步伐，清遠市委市政府在總結群眾自發實踐經驗基礎上，創造性開展了完善農村基層治理模式的實踐探索。
開展農村改革試點的思路和舉措
清遠市農村改革試點的基本思路是推進“三個重心下移”和“三個整合”，堅持三項改革原則，落實三項保障措施。
著力推進“三個重心下移”，完善農村基層治理體系和治理模式，提高農村組織化水平。具體做法如下：
1、完善扎根群眾的村級黨組織體系，推動黨組織建設重心下移。將農村基層黨組織設置由“鄉鎮黨委—村黨支部”調整為“鄉鎮黨委—黨總支—黨支部”，通過單建或聯建等形式，將黨支部建在村民小組（自然村）一級，並在具備條件的村辦企業、農民合作社、專業協會等建立黨支部。充分發揮村級基層黨組織的政治優勢和組織優勢，引領村民自治組織和社會組織發揮作用。
2、完善民事民治的基層自治組織體系，推動村民自治重心下移。以清遠的英德市西牛鎮、連州市九陂鎮、佛岡縣石角鎮為試點，依據集體資產、地緣血緣關系等因素，將現行的“鄉鎮-村（行政村）-村民小組”調整為“鄉鎮-片區-村（原村民小組、自然村）”，並根據法定程序調整村委會規模，三個鎮的村委會數量由42個增至390個。其他鄉鎮普遍在村民小組（自然村）建立村民理事會，通過發揮村民理事會成員在組織群眾開展自治方面的作用，為全面推行村委會規模調整奠定干部基礎。
3、完善便民利民的農村公共服務體系，推動農村公共服務重心下移。健全縣、鎮、村三級社會綜合服務平台，行政村一級建立社會綜合服務站，主要承擔上級政府部門延伸到村級的黨政工作和社會管理事務，集中開展便民利民的全程代辦服務，由群眾跑腿變成干部跑腿，為農民提供8大類108項農村基本公共服務，切實解決好服務群眾“最后一公裡”問題。服務站人員主要由原行政村“兩委”成員擔任，不足部分向社會公開招錄。
著力推進“三個整合”，堅持鞏固農村基本經營制度，創新和轉變農業生產經營方式。
2014年以來，清遠市在以黨組織為核心的農村基層組織體系基本確立的基礎上，探索推進“三個整合”，重組農村的生產要素，積極探索農村基本經營制度的有效實現形式。主要做法是：
1、探索整合土地資源，加快推進農業適度規模經營。清遠市委、市政府及時總結各地農村探索土地整合的經驗，先后探索出“整合置換后確承包經營權到戶”、“確地界到經濟社（組），確股份到戶”、“確承包權到戶，村集體整合土地經營權”等土地整合模式。
2、探索整合涉農資金，充分發揮各級財政支農惠農的政策效應。積極引導各地探索涉農資金整合，在充分尊重農民意願的基礎上，將生態公益林補償、種糧直補等普惠性資金集中到村集體，統籌用於村公共事業和公共設施建設。
3、探索整合涉農服務平台，著力建設農業現代經營服務體系。健全農村集體經濟組織，實現對擁有農村集體產權的村小組和自然村全覆蓋。推廣清遠市陽山縣農村集體“三資”管理平台的經驗，引導各地把涉農服務平台整合與“三資”管理平台建設、拓展生產性服務業務功能結合起來，重點在鎮和片區兩級拓展農村生產性服務，實現農村集體“三資”管理、基層黨政公共服務、農業生產服務的一體化、信息化、規范化。清遠市與阿裡巴巴集團簽署合作協議，通過電商平台，打造集農產品信息服務、物流配送、“散採集運”於一體的農村電商體系，推動農民直接進入流通環節，最大限度得到農產品增值的利益。
著力堅持三項原則、落實四項保障措施，確保改革正確方向，確保改革順利推進。
在開展農村改革試點過程中，清遠市始終堅持三項基本原則，確保改革的正確方向：一是堅持農村基本經營制度不動搖。堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制不動搖，堅定不移確保農村土地歸農民集體所有、集體土地由農戶分散承包經營、集體統一為農戶經營提供服務。二是不改變農村基本治理架構。開展試點工作，沒有改變“鄉鎮—村”這一縱向基本治理架構，而只是根據山區地域面積大的實際，縮小村的治理規模，以更好鞏固和完善農村基層治理結構，打牢完善國家治理體系、提高國家治理能力的基礎。三是不與國家法律相抵觸。認真對照《村民委員會組織法》、《黨的農村基層黨組織工作條例》等法律法規，深刻領會歷年中央關於“三農”工作的1號文件和中央、廣東省委農村工作會議精神，在法律法規允許的前提下進行試點。此外，改革過程中注意嚴守習總書記提出的“不能把農村集體土地所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產量改下去了，不能把農民利益損害了”四條底線。
為確保農村改革中黨組織設置得到不斷完善，黨組織作用得到真正發揮，真正為改革工作提供強有力的組織保障，清遠市在堅持三項原則基礎上，注重落實四項保障措施。一是建立市、縣、鎮三級領導干部聯系群眾工作機制。清遠市委研究制定《關於建立鄉鎮（街道）領導干部駐點普遍直接聯系群眾制度的實施意見（試行）》，通過“固定聯系人員、固定聯系對象、固定聯系時間、固定聯系方式、固定聯系地點”等“五個固定”工作方式，扎實開展鎮街領導干部“組團駐點”普遍直接聯系群眾工作，確保鎮街領導干部“進駐到村、延伸到組、聯系到戶、覆蓋到人”。在此基礎上，清遠市委研究制定了《關於建立市縣領導干部密切聯系群眾制度實施意見（試行）》，構建市、縣領導干部密切聯系群眾工作機制，並以此指導推動鎮街領導干部“組團駐點”普遍直接聯系群眾工作的深入開展，促進農村基層黨組織在聯系和服務群眾中增強創造力、凝聚力和戰斗力。與此同時，清遠各地還從縣直部門和鄉鎮機關中選派優秀干部擔任村黨組織“第一書記”或黨建指導員，指導幫助村黨支部開展黨建工作，努力把村黨支部建設成為各類村級基層組織的堅強領導核心和戰斗堡壘。
二是建立抓常抓細抓長工作機制。注重建立重心下移后黨組織發揮作用的長效機制，清遠市委先后制定下發《清遠市農村基層服務型黨組織示范點“三級聯創”工作方案（2014－2016年）》、《清遠市軟弱渙散村級基層黨組織整頓工作方案(2014-2016年)》、《清遠市村級基層黨組織書記教育培訓工作方案(2014—2016年)》、《清遠市村級基層黨組織后備干部發展培養工作方案（2014-2016年）》和《清遠市農村基層黨建案例庫建設工作方案（2014—2016年）》，通過抓班子、帶隊伍、強素質，為重心下移后村級基層黨組織發揮作用奠定堅實基礎、創造良好條件。三是建立經費保障機制。一方面，對重心下移后的村級黨組織提供必要的經費保障。清遠市縣兩級財政對村黨組織工作經費和村黨支部委員獎補經費給予保障，用於開展黨的工作、黨內活動和調動工作積極性、主動性和創造性。僅2014年清遠全市財政用於農村基層黨建的投入就接近8000萬元，其中市級財政投入超過2600萬元。另一方面，對原行政村離任村干部提供必要的生活保障。清遠市委制定下發了《清遠市離任村（社區）干部生活補助方案（試行）》，用於發放離任村（社區）干部生活補助，以解除原行政村干部因開展農村改革可能帶來的后顧之憂。僅2014年清遠全市財政用於離任村（社區）干部生活補助就接達2950萬元，其中市級支出1008萬元，預計今后每年市級財政支出400萬元左右。四是建立責任考評機制。制定清遠市黨建工作市、縣、鎮、村、組“五級聯述聯評聯考”責任制，大力構建黨建責任測評體系，將村級黨建工作納入“述評考”重要內容，定期對基層黨委抓村級黨建工作進行績效考評，並與落實科學發展觀、公述民評、黨風廉政建設責任制等考評工作有機統籌起來，考評結果作為領導班子調整、干部任用和獎懲的重要依據。加強對村、組兩級黨組織的評議、考核，對服務站黨總支的評議、考核內容，主要從黨建工作、“三農”工作、社會事務管理、農村環境衛生治理等方面工作進行。對村民小組一級黨支部的評議、考核，主要從黨務工作、班子建設和社會管理等方面進行。
開展農村改革試點的利與弊
清遠市推行以“三個重心下移”和“三個整合”為主要內容的農村改革，有利於鞏固黨在清遠市農村的執政基礎，有利於提高農村組織化水平，有利於促進農村改革發展與穩定。當然，作為改革，必然存在一定的風險，但從目前的情況看，清遠市農村改革利大於弊。
“利”的表現
1、新的治理模式有利於真正實現村委會自治功能的回歸。目前清遠市各地的村委會主要承擔上級下達到基層的各項行政工作，領取財政給予的各項補貼，變成了鄉鎮政府的下級部門，附屬化和行政化傾向嚴重。將現行的“鄉鎮-村（行政村）-村民小組”治理模式調整為“鄉鎮-片區-村（原村民小組、自然村）”治理模式，使行政功能從村民委員會徹底剝離，行政功能由農村社會綜合服務站承擔，村民委員會徹底回歸自治職能，真正成為村民自我管理、自我教育、自我服務的自治組織。
2、新的治理模式有利於解決以往村“兩委”換屆中存在的惡性競爭問題。在以往換屆選舉中往往存在賄選、姓氏或宗族糾紛等影響甚至左右選舉結果和選民對選舉過程中的合法性進行質疑而引起上訪等問題。實行“鄉鎮-片區-村（原村民小組、自然村）”的治理模式，由於村委會規模縮小至自然村或原村民小組，村民自治單元以“熟人社會”為主，利益高度一致，從而有利於選出村民真正信任的干部，從而避免出現以往換屆選舉中存在惡性競爭等諸多問題。
“弊”的表現
1、因待遇問題存在的隱患。在“鄉鎮-片區-村（原村民小組、自然村）”的治理模式下，村委會開展村民自治所需經費由村民會議通過籌資籌勞解決。這意味著改革后將從村“兩委”成員享有一定的政府補貼，轉變為通過村民籌資籌勞解決村“兩委”成員的補貼。因為村委會不承擔行政性事務，所以政府可以不給補貼。但由於廣東省其他地市財政大部分均按上級有關文件給予村“兩委”成員不同程度的工作經費，在清遠市村委會下移后，可能出現少數村“兩委”成員與周邊地市村“兩委”成員進行攀比的現象，從而成為農村潛在的不穩定因素。因此，實行“鄉鎮-片區-村（原村民小組、自然村）”的治理模式存在一定的風險因素。但這種風險因素應該是在可控范圍之內的，是可以得到化解的。
2、因“人”的因素影響改革效果。受農村黨員隊伍老齡化問題嚴重、農村大部分青壯年長期外出務工等因素影響，可能導致在村級組織重心下移后村“兩委”班子成員難選配等問題，容易出現湊數現象，由此造成新成立的村支部和村委會形同虛設，造成不良影響。為此，必須想方設法、下大力氣物色和培養農村“能人”，並加大發展年輕黨員力度，為推進村級組織重心下移創造必要條件。
開展農村改革試點取得的成效
近年來通過開展農村改革試點工作，著力完善黨領導下的農村基層治理體系，使清遠農村發生了明顯變化，主要體現在四個方面：
一是農村不再“散”了，通過完善村級組織設置，發揮群眾主體作用有了強有力的抓手。截至2014年底，清遠全市已在行政村及片區上建立黨總支1013個，以村民小組或自然村為單位建立黨支部9536個、村民理事會14554個，已發証書的經濟聯社1128個、經濟社19571個，農民專業合作社從2012年底的986個增加到1587個。以黨支部為核心的農村基層組織體系的基本確立，大大提高了清遠市農村組織化水平，使發揮農民群眾主體作用有了強有力的抓手。同時，由於重心下移后村級組織的廣泛建立，為農村有志青年提供了干事創業的平台，因此吸引了不少外出務工的年輕人回到村裡尋找創業發展機會，其中有許多人已經向黨組織遞交了入黨申請書，要求入黨業已成為清遠市農村青年追求進步、追尋夢想的新常態。
二是土地不再“碎”了，通過試點探索農村土地確權和整合流轉，初步探索出推動農業適度規模經營的路徑。清遠的陽山縣作為廣東省農村土地確權登記頒証試點縣，積極探索先置換整合再進行確權登記頒証的做法，先后探索出“整合置換后確承包經營權到戶”、“確地界到經濟社（組），確股份到戶”、“確承包權到戶，村集體整合土地經營權”等土地整合模式。同時，依托農村集體“三資”管理平台，形成縣鎮村三級聯動的產權服務網絡，為進一步推動農業適度規模經營打下了良好基礎。
三是涉農資金不再“撒胡椒面”了，通過探索涉農資金整合，支農惠農的潛力得到進一步發揮。各地積極探索涉農資金整合，在充分尊重農民意願的基礎上，將普惠性資金集中到村集體，統籌用於村公共事業和公共設施建設。如，英德市共有619個村民小組開展了涉農財政資金整合探索，整合涉農財政資金達到1500萬元，主要用於修建機耕路、水渠等農田基礎設施。農田基礎設施完善后，又為土地整合清除了障礙，奠定了基礎。
四是農產品產供銷的鏈條打通了，通過打造電商平台，農民增加收入有了更多渠道。清遠市與阿裡巴巴集團簽署合作協議，打造集農產品信息服務、物流配送、“散採集運”於一體的農村電商體系，使得農民可以進入流通環節，最大限度地得到農產品增值的利益。清遠的陽山、清新、佛岡三地已經啟動農村淘寶試點項目，今年清遠的其他各縣（市、區）將全面鋪開。
(崔懷峰 謝欣欣 李全義)
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