包繼來，男，1974年10月出生，漢族，江蘇連雲港人，碩士研究生，高級工程師，1996年12月入黨，1998年8月參加工作，現任交通運輸部海事局政策法規處副處長。
黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為推進海事法治建設帶來了前所未有的重大機遇，也對海事依法行政提出了更高的要求，必須從海事法治思維、海事立法、海事執法等方面全面提升海事法治能力。作為一名長期從事海事法制研究的工作者，包繼來同志敏銳地意識到這一難得的機遇，提出“加強海事法治建設的重點在於強化海事法治思維、解決海事執法有據、有效實施行政控權、提升執法隊伍能力”，並身體力行，積極推進新形勢下海事法治建設的探索研究。
建設法治海事的關鍵在於法治思維。法治思維就是樹立法律至上的理念，辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法。除了在各種場合強調法治思維，他更是在日常工作中嚴格依法辦事，按制度辦事。建立了海事規范性文件制定和合法性審查制度，所有海事規范性文件必須經過合法性審查，才能提交審議。審查過程中，凡與上位法和法治精神不符合的內容，都必須修改。很多同事都認為法制部門把關太嚴，與原來的工作習慣和程序不太一致，出台規范性文件比以前更難了。一年多來，經他合法性審查的規章草案和海事規范性文件都能經過起法律和執法實踐的檢驗，同時按規矩制定規范性文件也逐步為大家所接受，合法性審查已經成為海事規范性文件制定的一個新常態。
執法有據是海事法治建設的基礎。依法辦事必須要建立系統明確的法律依據，建立規矩，才能有方圓。為提升海事執法依據的系統化，提高海事立法的整體性和預見性，組織推進了《海事法規框架體系》的修訂工作，探索構建海事法律、行政法規、規章以及相應的配套制度的頂層架構，實現各層級法律依據和配套制度的有效銜接，成為海事立法工作的重要指導。
《海上交通安全法》是海上交通安全管理的母法。這部法律自1984年實施以來已近30年，已不能完全適應現有海上交通安全管理的客觀需要。自2000年以來，海事管理機構一直在不斷研究和推進這部法律的修訂。2013年接手此項工作以來，包繼來同志多次到海上交通安全執法一線進行調研，收集第一手資料，逐項對法律制度以及相關條款的討論和研究，完成了這部法律的修訂建議草案，得到了相關單位的認可。目前，包繼來同志和他的同事們正在全力配合國務院法制辦的審核工作。
法律是法律制度的總體設計，必須建立配套制度才能落地。規章的立、改、廢，必須在法律的框架內解決水上交通安全管理的實際問題，既要合法，又要管用。立法工作者眼中不能隻看到行政相對人和管理對象，還必須關注社會需求和行業發展需求，否則設計出來的制度不利於提升服務能力，不可能是善法，也不能從根本上符合社會管理從管制思維向服務思維轉變的客觀要求。水上交通安全管理實踐反映出來的現實問題，必須要能夠有效解決，同時必須要能促進水上運輸行業的發展。這是他對海事立法的把握原則之一。實踐中反映的一線執法單位處罰權限過低、調查取証程序不完全符合水上執法的特點、內河渡口渡船管理依據不足、游船管理制度不符合游船自身特點而影響游艇產業發展等等問題，在修訂規章時都得到了有效解決。近年來，共參與了《海事行政許可條件規定》、《海上海事行政處罰規定》、《內河海事行政處罰規定》、《游艇安全管理規定》、《內河渡口渡船安全管理規定》等13部規章的起草或修訂工作。
包繼來同志積極推進海事規范性文件備案審查制度，所有交通運輸部海事局新制定的規范性文件都要進行合法性審查，所有已經制定的海事規范性文件都進行了合法性評估，20個直屬海事局制定海事規范性都必須進行備案審查，並由交通運輸部統一對社會公布。凡是不在海事規范性文件目錄清單中的文件都不得作為水上交通安全執法的依據。在被問及這項工作的體會時，他說：“這些海事執法的規矩，規矩必須合法。做這件事花再大精力都值得。今后凡是新制定的規范性文件，要隨時審查，隨時修改規范性文件目錄清單，通過網絡隨時更新，讓社會公眾及時知悉，實現執法依據的透明化。”
建設法治海事的重點在於行政控權。行政控權就是要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，依法全面履行海事管理職能。“法無授權不可為”是界定海事行政權力邊界的原則，不得法外設定權力，禁止任何越權行為。按照交通運輸部的統一部署，組織實施了海事行政許可項目清理和簡政放權工作，深化海事行政審批制度改革，推行海事權力清單，探索研究海事責任清單和負面清單。凡是市場能夠自律管理的，或者能夠通過事中事后解決的，逐步取消﹔保留的都是對水上交通安全有重大影響，或者是履行國際公約、雙邊或多邊協定所必須的許可項目。經過認真、謹慎、深入地研究，共提出取消下放25項，佔全部事項（42項）的60%，完成了取消下放數量達到全部許可項目一半的任務。為保証海事行政許可取消或下放后，水上交通安全管理工作能夠有序開展、不斷不亂，提前研究行政許可項目取消或者下放后的事中事后管理措施，根據行政審批制度改革的進程，適時提出行政許可取消或者下放所涉及的規章和海事規范性文件的修改意見。
在明確權力邊界的同時，強調以程序制約權力，按規定程序行使執法權，規范權力行使，既要重實體，也要重程序，不能偏廢。為適應海事執法依據的變化和海事行政審批制度改革的需求，堅持“以公開為常態、不公開為例外”的原則，研究修訂了《2014年版海事行政執法政務公開指南》，主動向社會全面公開機構職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。2015年,全面組織修訂了《海事執法業務工作流程》，進一步優化工作流程，減少環節，減免申請材料，明確每一項執法業務的主體、程序、條件、裁量標准、辦理期限、辦結結果，並對外公開，陽光操作，主動接受社會監督，將權力關進籠子。制定了《海事行政執法証據管理規定》，明確海事行政執法証據收集、審查、判斷、証據文書制作的工作標准。在此基礎上，推行海事行政執法事權劃分標准，按照執法權限下移、執法重心下移的原則，確定各個層級海事管理機構的權限，最大限度地實現全國范圍內的統一和規范，更加便利行政相對人辦事。
有效實施行政控權，不僅要明確權力邊界和執法程序，還離不開執法監督和考核。你考核什麼就得到什麼，必須要加強執法監督。沒有執法監督和考評，救不能保証執法工作的規范。為提升執法監督和考評的科學性，引導整個海事執法工作，專門研究制定了海事執法考評標准，並根據執法工作的內外要求的新變化進行更新，建立了考評的重點和標准，成為海事執法工作的政策導向，引導水上交通安全執法規范化建設走向更高層次的水准。每年組織實施全國直屬海事系統的執法監督和考評，並嚴格執行海事執法督察制度，實現一級對一級的定期檢查和不定期抽查的有效結合。
人是第一生產力，所有的海事執法工作都是由海事執法人員來實施，必須始終重視海事執法隊伍能力建設，特別是海事法制隊伍的能力建設。法制隊伍能力的強弱直接決定了一個執法單位執法規范化水平的高低。每年牽頭組織海事法規員培訓和執法監督員培訓，統一年度法制工作重點，提升法制隊伍的法律意識和執法技能。
法治建設任重道遠，大有可為。在推進法治海事建設的征途上，包繼來同志將和他的同事們進一步完善海事行政執法責任追究制度、探索建立海事執法風險管理機制、研究海事執法全過程記錄制度，為打造法治海事貢獻者自己的智慧和力量。
| 相關專題 |
| · 法治人物 |
