上海海關:法治時代的推動者們

這是一個最開拓的時代，不學則殆﹔這也是一個最效率的時代，不進即退﹔這是一個最透明的時代，不預則廢﹔這也是一個最淘汰的時代，不變即死。歸根結底，這是一個法治鋪路的時代，創新為帆，制度為船，勇敢地揚帆破冰，砥礪前行。

自由貿易試驗區是顆種子，選址上海，落戶浦東，外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和浦東機場綜合保稅區4個海關特殊監管區域首當其沖地面臨著前所未有的法治管理思維和方式的挑戰，一經播種，舉世矚目、萬眾期待。一年多來，水豐土饒花農勤，大樹參天終有時。

何其有緣，海關法律人生活於此時，在這個火熱的時代裡，見証自貿區制度改革的每一次嘗試，每一個腳印，每一項跨越。

何其有幸，海關法律人工作於此地，作為制度建設的一份子，掄起創新的利斧，開疆辟土，保駕護航。

一、拓荒者敢為天下先

“自貿區政策應該是仿效香港吧！”“自貿區是深圳特區的翻版！” “自貿區的知識產權保護具體規定如何？”一如以往歷次重大改革政策的出台，上海自貿區的設立同樣點燃了無數人的財富夢想，然而這些對改革紅利的朦朧預期卻大多基於“稅收優惠”、“特區政策”、“管制寬鬆”等數十年來形成的冰山一般牢固的慣性思維，“自貿區就是境內關外”、“自貿區以后將成為制假分子的天堂”——類似的言論，在社會上、甚至在學術圈都大肆流傳。

面對這一前無古人的改革，海關人內外呼吁、擲地有聲：“自貿區不是‘政策高地’，更不是‘稅收窪地’！” ，“我們絕不會讓自貿區成為制假、售假的高發地！”，上海海關黨組書記、李書玉關長更是為自貿區制度創新一錘定音：“拓荒者，就得敢為天下先！”

2013年9月9日，上海海關專門成立了中國（上海）自由貿易試驗區海關工作組（以下簡稱“工作組”），專事改革攻堅。3次關黨組會議、9次自貿區建設工作領導小組辦公室會議、5次工作組會議、4次自貿區專題工作會議后，藍圖漸漸清晰：通過推進簡政放權、創新監管模式、深化功能拓展、優化作業流程、革新管理手段等改革舉措，大力促進貿易便利化，在“管得住”的前提下實現“更開放”。

外灘13號4樓，指揮中心會議室。多少個不眠之夜，多少次頭腦風暴，多少次推倒重來。工作組及法規處、關稅處、監管通關處、加工貿易監管處、企業管理處、稽查處、風險管理處幾大職能部門，輪番上陣、頭腦風暴。面對制度改革的眾多雷區和限制“把關和服務”的顆顆定時炸彈，大家深入基層、集思廣益、通盤考慮，再分頭與總署相關司局反復溝通、陳情說理、取得共識，將障礙一個個掃除、讓思路一日日清晰。

《中國（上海）自由貿易試驗區海關監管服務模式改革方案》，從2013年萬聖節那天開始落筆，經歷了聖誕節、春節、元宵節、情人節，四月磨一劍。經歷自下而上的收集匯總，自上而下的考察思量，從“四改一效”到“4化2配套”﹔從“非常6+1”再到“5化、5方面、18+1項”，四次大改，無數次精修，終於於2014年2月21日正式出爐，為自貿區海關深化改革、制度創新鋪就了軌道、指明了方向。以制度引領改革的破冰之旅就此揚帆起航。

二、立新制必先明舊法

帶著一周內必須完成涉及自貿試驗區全部原有海關制度清理的“軍令狀”，來自相關職能部門和現場單位的10余名業務骨干齊聚上海關院。法規處周培榮處長親自坐陣主持，過問每條法規，參與每次討論，掌舵每個進程。多少個不眠之夜，多少次頭腦風暴，多少回推倒重來，整整五個不分白天和黑夜的日子，攻堅隊員經歷了智力、腦力、體力的車輪戰，沒有人中途離開，沒有人主動休息。成箱的資料被研究吃透、被分析標注，以是否與自貿區改革創新有關、是否會成為自貿區改革創新阻礙為標准，被分門別類地梳理為“廢、改、立”的立法需求報送總署。

隨后，上海自貿區立法工作組又轉戰北京，根據總署要求進一步深度梳理立法需求。適逢“兩會”安保期間，政法司會議室裡多出的這一群“生面孔”格外引人注目。早上8點開工、晚上10點離開，這個特殊的作息時間使得每日檢查、目送人來人往的門衛硬生生地把“生面孔”認成了“熟面孔”。又是整整五個不分白天和黑夜的日子，原有的4部法律、12部行政法規、17部部門規章、11部總署其他規范性文件、5部其他部委規范性文件，堆成小山的文件在立法工作人員的手中化整為零，最終形成了涉及自貿區改革創新的規范性文件清理目錄5類32項，共113個條款，這113塊磚瓦，就是中國海關自由貿易試驗區制度破冰的起點和基石。

三、治盛世尤須用新典

全國人大常委會授權決定：國務院在上海自貿試驗區可以暫時調整行政審批事項﹔總署授權上海海關：開展自貿區監管制度創新自主立法。

立法授權剛剛在握，首批創新制度的推出就已迫在眉睫——2014年4月22日前，包括加工貿易工單式核銷、期貨保稅交割業務、先進區后報關作業模式、保稅展示交易業務、跨境貿易電子商務進口業務、區內自行運輸等在內的首批海關自貿區制度創新公告必須全面發布，當時留給立法工作組的已經隻有兩周的審核時間了！

首批自貿區海關創新制度的推出，萬眾矚目、非同小可，值此關鍵時刻，立法工作組的每個成員都拿出了刺刀見紅的氣概，發起了全力以赴的“士兵突擊”。在這個女生佔絕大多數的團隊裡，有句秘不外傳的形容，叫“女人要當男人用”。不管是文藝女青、小家碧玉還是溫婉媽媽，任務當前都必須是女漢子﹔至於組裡唯二的男人，眼神裡露出的明顯是“男人就要對自己狠一點”的殺氣。

周培榮處長身為“主力門神”，每一項制度的起草、修改都要經過他的“三堂會審”：“這種制度設計是否符合法治精神，是否符合自貿創新要求？”、“這種表述語意不清，你自己明白嗎？”、“這種規定是否有可操作性，你考慮過嗎？”大家往往是信心滿懷地進去匯報，結果滿腦袋問題出來繼續攻關——法律是一門“推敲”的藝術，盛世創舉，尤以為是。

復議科副科長呂晨鴿身為“協調飛人”，人如其名，就像一隻不知疲倦的小白鴿，不停地出現在與各職能部門研討自貿區相關創新制度的會議上，隨時切換思考頻道、了解業務實際、解答立法困惑、分析立法要點，拿出在法庭上應訴的強韌精神，直到讓在場的所有人都心服口服。

由於自貿區創新制度涉及多項海關業務，工作組所有成員都要化身“學習達人”，一邊虛心把相關業務職能部門的起草者當做老師，海綿入水般拼命吸收業務知識﹔一邊快速反芻、換位思考，從立法者的角度、從管理相對人的角度努力去審視制度存在的不合規、不合理之處，再倒過頭去說服先前的“老師”。每個人的腦海中反復回響著領導的囑咐：“制度創新必須運用法治思維，從局部、單項的政策調整，轉向全面、整體的制度形成”、“尊重市場自主選擇，實現公開透明”，眼睛凝注著滿屏的修訂標記和批注意見——就這樣，一株株凝聚著海關法律人無微不至照顧的制度幼苗紛紛如期瓜熟蒂落。

4月22日當天，新聞發布會藍白色的背景牆映托著海關總署和上海海關關領導神採奕奕、對答如流的身影。記者們拍手叫好，企業們嘖嘖稱贊，首批改革創新措施華麗亮相，閃耀登場。

四、無實踐不能至完美

4月的發布只是個開始，2014年5月起直至年末，上海海關又陸續制發了40余項自貿區制度創新公告及相關操作規程。但要使這些海關監管創新制度真正成為“可復制、可推廣”的完美典范，實踐中的宣傳、配套、落地，環環相扣、層層落實、缺一不可。

一張整潔的辦公桌上擺著“咨詢受理”的電子告知牌，“坐診”關員每天的工作看似簡單——為來訪者答疑解惑。然而所謂“一站式受理”，強調的便是這個“一”字， 隻需“一次往返”，相對人便能解決業務咨詢，完成業務受理，這就對關員的工作提出了極高的要求。還記得這個窗口接待的第一個客戶就讓人大跌眼鏡：“同志，都說咱自貿區能賺錢，那麼你們這裡做什麼生意最賺錢？”一位慈眉善目的台灣老太問道。看似有趣的一問一答，折射出了一站式窗口所面對的咨詢受理業務之繁雜，創設之初，窗口咨詢量驚人，第一批在此承擔服務工作的海關人便將遇到的難題記錄下來，匯總后一起研究，並選擇常見問題制作成兩冊“紅寶書”：一冊名曰“自貿區海關政策宣傳手冊”，用來分發給前來的相對人﹔另一冊則是“常見問題速查本”，如此一來，窗口服務漸入佳境、制度宣傳深入人心。

為落實智能化卡口制度要求，外高橋保稅區卡口在正常工作不停的情況下連續改建二個月，簡直就是一次新萬裡長征，平均每人每天要監管貨運車輛440車次、人均監管單量400票，每天放行車輛11000多輛，12根道口關了6根，輪流改建……” 承載了把守自貿區門戶職責的關員們面對著日益顯著的監管壓力。不息的車流，轟鳴的引擎，汽車尾氣，漫天沙塵，是他們的工作常態，形似豬鼻子的防毒面具已經是這裡關員們的標准配置。在人手不增、車流顯增的情況下，保稅區海關積極啟動應急方案，加強對卡口進出區的車輛管理，保証了正常通關和施工兩不誤﹔而加貿處、技術處、機關服務中心、工作組、保稅區海關五部門的工程技術支持組，則連續30多天，夙興夜寐、披星戴月，吃住在工地，如期將制度要求化為了監管現實。

加工貿易工單核銷制度誕生后，加貿處“專員”鄔潤生在保稅區新系統測試期間，往來試點企業100多次，問題得以一一糾正﹔這項工作平凡且枯燥，數據如潮水，測試時他開啟火眼金睛模式，一絲不苟地盯著電腦，唯恐錯失數據。他開玩笑的說：“現在不穿制服，不要人陪，門口的保安都認識我了。” 截至2015年4月底，工單式核銷制度已復制推廣至自貿區外加工貿易企業18家，2014年加工貿易進出口總值達到168.31億美元。

新政實踐在提升通關效率、降低物流成本方面取得明顯成效： “先進區、后報關”實施后，貨物通關時間平均縮短2天至3天，節約物流成本10%左右﹔“區內自行運輸”試點后，區間貨物流轉一家企業一年可節約運輸成本約20萬元，每次運輸可節省車輛等候時間約30分鐘……制度中逐字逐句凝聚的科技化、信息化、智能化的改革理念在實踐中一一呈現，市場主體自我管理、自我選擇的活力全面迸發。

五、尾聲

創新，從來不是坦途。但，改革是出路，堅持是正途。

開弓沒有回頭箭，從創新到推廣，從自貿時代到法治時代，我們依然在路上。希望這一切努力，汗水揉著淚水，成績混著磕碰，不負眾望不負卿。

在法治時代裡，俯拍仰拍，都定格了眾志成城的畫面﹔左看右看，都看得見推動者們的夢想和堅持。