全國人大常委會副秘書長、機關黨組成員、機關黨委書記 竇樹華
黨的十八屆四中全會制定了全面推進依法治國的總藍圖、路線圖、施工圖，標志著依法治國按下了“快進鍵”，進入了“快車道”，對我國社會主義法治建設具有裡程碑意義。四中全會《決定》提出的第一條任務是健全憲法實施和監督制度。十八大以來，習近平總書記在紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話、在十八屆三中和四中全會上的講話、在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上的講話、在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話等重要講話中都強調要加強憲法實施和監督，並對加強憲法實施和監督的重要意義、遵循原則、工作重點和目標任務進行深刻闡述，提出明確要求，為我們做好憲法實施和監督工作指明了方向。
一、必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好。習近平同志在多個場合反復強調加強憲法實施的重要性。他指出，憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性，在依法治國中具有突出地位和首要意義。
一是憲法與國家前途、人民命運息息相關。習近平總書記在紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出，“維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保証憲法實施，就是保証人民根本利益的實現。隻要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保証，黨和國家事業就能順利發展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保証，黨和國家事業就會遭受挫折。這些從長期實踐中得出的寶貴啟示，必須倍加珍惜。我們要更加自覺地恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。”
二是堅持依憲治國、依憲執政。習近平總書記指出，“依法治國，首先是依憲治國，依法執政，關鍵是依憲執政。新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保証執法、帶頭守法。”黨的十八屆四中全會《決定》進一步強調，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織，都必須以憲法為根本活動准則，並且有維護憲法尊嚴、保証憲法實施的職責。一切違反憲法的行為必須予以追究和糾正。
三是依法治國必須全面貫徹實施憲法。習近平總書記指出，全面貫徹實施憲法是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。黨的十八大強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，實現這個目標要求，必須全面貫徹實施憲法。
四是把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。習近平總書記指出“憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。”黨的十八屆三中全會提出，“要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。”習近平總書記在黨的十八屆四中全會上的講話中進一步強調，“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威。必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和監督上下功夫。”十八屆四中全會對加強憲法實施、健全憲法實施和監督制度做出了進一步的具體安排，把推動憲法有效實施，實現依憲治國、依憲執政，又大大向前推進了一步。可以說，這是我們黨對憲法認識的又一次升華，對我們切實維護憲法的尊嚴，保証憲法有效實施，具有十分重大的意義。
二、憲法實施和監督必須堅持正確政治方向。習近平總書記在紀念現行憲法公布施行30周年大會的講話中強調，全面貫徹實施憲法，必須堅持正確政治方向，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路。在四中全會上的講話中進一步強調，全面推進依法治國，必須走對路。如果路走錯了，南轅北轍了，那再提什麼要求和舉措也都沒有意義了。全會決定有一條貫穿全篇的紅線，這就是堅持和拓展中國特色社會主義法治道路。在這個根本問題上，我們要樹立自信、保持定力。加強憲法實施和監督，必須堅持正確的政治方向，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。
一是全面貫徹實施憲法必須堅持中國共產黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保証。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。習近平總書記指出，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，處在總攬全局、協調各方的地位。中國共產黨是執政黨，黨的領導是做好黨和國家各項工作的根本保証，是我國政治穩定、經濟發展、民族團結、社會穩定的根本點，絕對不能有絲毫動搖。我們必須牢記，黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區別。離開了中國共產黨的領導，中國特色社會主義法治體系、社會主義法治國家就建不起來。我們全面推進依法治國，絕不是要虛化、弱化甚至動搖、否定黨的領導，而是為了進一步鞏固黨的執政地位、改善黨的執政方式、提高黨的執政能力，保証黨和國家長治久安。他還指出，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。在我國，法是黨的主張和人民意願的統一體現，黨領導人民制定憲法法律，黨領導人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內活動，這就是黨的領導力量的體現，全黨在憲法法律范圍內活動，這是我黨的高度自覺，也是堅持黨的領導的具體體現，黨和法、黨的領導和依法治國是高度統一的。我們講依法治國、依憲執政，同西方所謂“憲政”有著本質區別，不能把二者混為一談。堅持依憲治國、依憲執政，就包括堅持憲法確定的中國共產黨的領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。
二是全面貫徹實施憲法必須堅持人民的主體地位。習近平總書記指出，我國社會主義制度保証了人民當家作主的主體地位，也保証了人民在全面推進依法治國中的主體地位。這是我們的制度優勢，也是中國特色社會主義法治區別於資本主義法治的根本所在。堅持人民主體地位，必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。公民的基本權利和義務是憲法的核心內容，憲法是每個公民享有權利、履行義務的根本保証。我們要依法保障全體公民享有廣泛的權利，保障公民的人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保証公民的經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，努力維護最廣大人民的根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。憲法的根基在於人民發自內心的擁護，憲法的活力在於人民出自真誠的信仰。隻有堅持人民主體地位，尊重和保障人權，切實保障公民享有權利和履行義務，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。
三是全面貫徹實施憲法必須落實依法治國基本方略。習近平總書記指出，憲法確立了社會主義法制的基本原則，明確規定中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家，國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，必須全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程。我們要以憲法為最高規范，繼續完善以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，維護社會公平正義，實現國家和社會生活制度化、法制化。
四是全面貫徹實施憲法必須堅持法律面前人人平等。習近平總書記指出，平等是社會主義法律的基本屬性，是社會主義法治的基本要求。堅持法律面前人人平等，必須體現在立法、執法、司法、守法各個方面。任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權。任何人違反憲法法律都要受到追究，決不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權壓法、徇私枉法。必須維護國家法制統一、尊嚴、權威，切實保証憲法法律有效實施。
三、進一步健全憲法實施監督的機制和程序。改革開放以來，黨中央高度重視憲法的實施和監督。與憲法的有效實施相伴隨，我國憲法監督制度逐步健全完善。1954年憲法將監督憲法的職權賦予全國人大，但沒有更進一步的法律規定。為避免“文革”悲劇重演，1982年憲法對憲法監督的主體、對象、范圍和方式都做出明確規定，特別是增加規定全國人大常委會解釋憲法和監督憲法實施，解決了全國人大閉會期間憲法監督“空白”的問題，還對糾正違憲的規范性文件做出明確規定。在現行憲法規定的基礎上，全國人大及其常委會先后制定全國人大組織法、地方組織法、民族區域自治法、預算法、立法法、監督法等法律，進一步對憲法監督作了規定，發展完善了憲法監督制度。現行憲法頒布實施10周年、20周年之際，分別舉辦了首都各界紀念大會，時任黨和國家領導人發表了重要講話，對樹立憲法權威、研究和健全憲法監督機制、明確憲法監督程序等提出要求。習近平總書記在紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中進一步指出，全國人大及其常委會和國家有關監督機構要擔負起憲法和法律實施情況的監督檢查職責，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。地方各級人大及其常委會要依法行使職權，保証憲法和法律在本行政區域內得到遵守和執行。黨的十八屆三中全會提出，要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平，建立健全全社會忠於、遵守、維護、運用憲法法律制度。四中全會又明確提出，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。同時明確，將每年十二月四日定為國家憲法日，建立憲法宣誓制度。習近平同志在《決定》的說明裡，還專門就建立憲法宣誓制度做了論述，指出，這樣做，有利於彰顯憲法權威，增強公職人員憲法觀念，激勵公職人員忠於和維護憲法，也有利於在全社會增強憲法意識、樹立憲法權威。在推動憲法實施和監督方面，以習近平同志為總書記的黨中央目標明確、決心堅定、舉措扎實，我們黨提出的堅持依法治國、依憲執政，不是光落在紙面上、挂在口頭上的，而是確確實實要帶頭遵守憲法、領導人民實施憲法的。
四、大力加強憲法宣傳教育。開展憲法宣傳教育，是全面貫徹實施憲法的重要基礎性工作。習近平同志指出，我們要在全社會加強憲法宣傳教育，提高全體人民特別是領導干部和國家機關工作人員的憲法意識和法制觀念，弘揚社會主義法治精神，努力培育社會主義法治文化，讓憲法家喻戶曉，在全社會形成學法尊法守法用法的良好氛圍。牢固樹立憲法和法律權威，使廣大人民群眾認識到憲法不僅是全體公民必須遵循的行為規范，而且是保障公民權利的法律武器。各級領導干部和國家工作人員要樹立忠於憲法、遵守憲法、維護憲法的自覺意識。改革開放以來，我們大力加強以憲法為核心的法制宣傳教育，“四五”普法規劃將現行憲法通過的日子——12月4日，定為全國法制宣傳日。黨的十八屆四中全會明確將其確定為國家憲法日，全國人大常委會專門做出決定，並舉辦系列紀念活動，這都是開創性的。習近平總書記就第一個國家憲法日作出重要指示，要求以設立國家憲法日為契機，深入開展憲法宣傳教育，大力弘揚憲法精神，切實增強憲法意識，更好發揮憲法在全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國中的重大作用。張德江委員長在第一個國家憲法日座談會上發表重要講話，提出“四個緊密結合”，要求深入開展憲法宣傳教育，使憲法精神深入人心，以憲法精神凝心聚力。這些舉措，對於憲法的宣傳教育，必將起到極大的推動作用。習近平總書記在省部級主要領導干部專題研討班上的講話中，特別強調全面依法治國，必須抓住領導干部這個“關鍵少數”，要求領導干部要做尊法學法守法用法的模范，牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治觀念，徹底摒棄人治思想和長官意識，決不搞以言代法、以權壓法。要系統學習中國特色社會主義法治理論，准確把握我黨處理法治問題的基本立場，首先的是學習憲法，還要學習同自己所擔負的領導工作密切相關的法律法規。各級黨委要重視法治培訓，完善學法制度，黨校、行政學院、干部學院都要加強對領導干部法律知識的教育。這抓住了實現全面推進依法治國目標和任務的關鍵所在，對全社會推進依法治國具有十分重要的意義。
五、努力推動憲法監督制度完善發展，樹立和維護憲法權威。全國人大及其常委會在憲法實施和監督中負有法定責任。憲法第62條和第67條規定，全國人大及其常委會負責監督憲法的實施。習近平總書記明確要求全國人大及其常委會要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。十二屆全國人大三次會議批准的張德江委員長所做的常委會工作報告，也對我們做好憲法實施監督工作提出了要求。社會各界對全國人大常委會做好憲法實施監督工作都有很高的期待。貫徹中央決定和習近平總書記系列講話精神，落實好十二屆全國人大三次會議要求，積極回應社會呼聲，聯系實際思考，我覺得有幾個方面的工作需要抓緊做好。
一是進一步健全憲法監督制度和程序。對憲法實施的監督是國家政治生活的大事。監督憲法的實施是全國人大及其常委會的重要職權。現行憲法公布實施以來，歷屆全國人大及其常委會高度重視對憲法實施的監督，做了許多工作，糾正了一些違憲違法行為，並對如何加強對憲法實施的監督進行了有益探討，取得了一定的成果。但是，我國憲法監督制度還不夠健全，致使一些違憲違法問題得不到及時糾正，影響了憲法的權威。黨的十八屆四中全會《決定》提出，要“完善全國人大及其常委會憲法監督制度”，具有重大現實意義。貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，從我國實行人民代表大會制度這一根本政治制度的國情和實際出發，堅持問題導向，著眼於有效、管用、可行，從辦得到的事情做起，著力於具體監督機制和程序的完善，推進憲法實施監督制度建設。
二是加強備案審查工作。近年來特別是十二屆全國人大以來，我們在備案審查方面做了大量工作，但社會上並不知曉。法律界有句格言：正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現。放到這裡，可以表達為：我們不僅要做好違憲審查工作，還要讓社會公眾知道常委會為維護憲法權威和法制統一都做了哪些工作，也就是說，光是“鴨子鳧水”是不夠的。落實中央部署，需要進一步加大工作力度，加強備案審查制度和能力建設，一方面，要把所有規范性文件納入備案審查范圍，另一方面，是強化糾錯機制的剛性要求，發現問題后及時溝通，要求制定機關限時反饋研究處理意見，對制定機關拒絕糾正的，應及時依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件﹔對制定機關按時辦理的，也應將辦理情況存檔備查，並適時向社會公布。這樣，既能增進人民對憲法權威的信心，還可以為憲法解釋程序的啟動積累經驗。
三是健全憲法解釋程序機制。對憲法的實施進行監督與憲法的解釋密切相關。判斷是否違憲，往往涉及對憲法宗旨或具體條文做出解釋。就憲法發展的角度而言，與修改憲法相比，解釋憲法更為靈活，更有利於節約立法成本，更有利於維護憲法的穩定性和權威性。早在1993年修改憲法時，中央就在《關於修改憲法部分內容的建議的說明》中指出﹔“有些問題今后可以採取憲法解釋的方式予以解決”，同時認為，“必要時可以對社會主義市場經濟的具體內容做出憲法解釋”。四中全會決定把“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”作為加強憲法實施的重要措施。我們要落實中央決策部署，做好憲法解釋工作，使憲法解釋同憲法修改互為補充，使憲法在保持穩定性和權威性的基礎上，反映時代要求，不斷與時俱進。對於中央認為需要對憲法有關規定進行解釋的，可以由全國人大常委會委員長會議依法列入常委會會議議程﹔全國人大常委會認為需要對憲法有關規定進行解釋的，全國人大常委會可以啟動憲法解釋工作，啟動之前，由全國人大常委會黨組向中央請示報告。
四是大力加強憲法宣傳教育。現行憲法是一部好憲法，實施30多年來，取得了很大成效，發揮了極為重要的作用。全國人大及其常委會在憲法宣傳上有自己獨特的優勢，我們開展立法、監督、選舉任免等各項工作的過程，都承載著憲法的價值，其實就是實施憲法、監督憲法的過程，現在還要把它更好地變成憲法宣傳的過程，用好憲法的話語權。同時，必須抓住領導干部這個“關鍵少數”，切實推動憲法宣傳教育進黨校、行政學院、干部學院，促進各級領導干部學好憲法、忠於憲法、敬畏憲法，帶動全社會樹立憲法意識，弘揚憲法精神。
