全國人大常委會副秘書長、機關黨組成員 沈春耀
在全面深化改革和全面依法治國新形勢下，需要正確處理改革與法治的關系﹔特別是在做好新形勢下立法工作方面，更需要重視這個問題。習近平總書記提出：“凡屬重大改革都要於法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。” “在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義。” 深入學習貫徹習近平總書記關於改革與法治關系問題的重要論述精神，對於堅持改革決策與立法決策相統一、相銜接，實現改革和法治同步推進、相得益彰，具有重大意義。
一、改革與法治需要雙輪驅動、協調推進
黨的十八屆三中全會作出全面深化改革戰略部署，黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國戰略部署。這充分體現了以習近平同志為總書記的黨中央對改革和法治的高度自覺和遠見卓識，反映了全國各族人民的共同願望，標志著我們黨對中國特色社會主義的認識達到了一個新水平。
改革和法治相輔相成、相伴而生。直觀來看，改革意味著“破”和“變”，而法治意味著“立”和“定”，二者在思想意向和行動方向上似乎都存在不一致甚至是矛盾的，難以協調起來。作進一步觀察和分析，我們就會看到，改革與法治的關系雖在表現形式上有所不同，但在實質上是分不開的，二者是“破”與“立”、“變”與“定”的辯証統一。我國歷史上的歷次變法、革新、新政，不論后來結局如何，都是改革和法治緊密相連、緊密結合的。變舊法與立新法，從戰國時期商鞅變法、宋代王安石變法，到明代張居正變法、晚清戊戌變法，莫不如此。縱觀歷史上的成康之治、文景之治、貞觀之治、康雍乾之治等，從來沒有不講法制的盛世，也從來沒有盛世而法令不行的現象。改制與更法，二者命運與共，具有密不可分的關系。
1978年12月，黨的十一屆三中全會開啟我國改革開放、社會主義現代化建設和社會主義法治建設歷史新時期。30多年來，我國改革開放和法治建設一直是相向而行、相伴成長的。當發展遇到阻力、障礙或者惰性，人們就呼喚改革開放，新事物新氣象不斷涌現﹔而當改革開放帶來的新趨勢新變化突破了既有的制度格局、思想觀念和行為方式，人們就會呼喚法治建設，要求鞏固和保障改革開放成果，確立新的行為規范和治理架構。實踐証明，改革開放給當代中國帶來了舉世矚目的歷史性巨變，同時法治建設亦取得了前所未有的巨大成就和進步。
立法是實行法治的前提和基礎。“不以規矩，不能成方圓。” 黨的十一屆三中全會把發展社會主義民主、健全社會主義法制確立為新時期堅定不移的基本方針，明確要求：“做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。從現在起，應當把立法工作擺在全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。” 我國新時期法制建設特別是立法工作，總體上是與改革開放事業同時起步、協調推進、共同發展的。
從過去30多年的實踐看，立法先行的例子有不少。例如，1979年中外合資經營企業法、1980年個人所得稅法和廣東省經濟特區條例、1984年專利法等，當時都沒有相關領域的實踐，都屬於“先立法、后推進”一類。1979年6月，在中外合資經營企業法出台前夕，鄧小平同志對來訪的外賓坦誠地講：“我們全國人大即將通過《中外合資經營企業法》。這個法是不完備的，因為我們還沒有經驗。與其說是法，不如說是我們政治意向的說明。” 又如，1982年憲法即現行憲法第91條、第109條，從國家根本法上確立了我國審計制度，而在此之前我國並沒有實行過國家審計制度，國家各級審計機關和審計工作實際上是根據憲法規定在1983年之后才陸續建立、開展起來的。這一類立法還有一些，之所以能夠取得成功，關鍵是順應歷史潮流、順應人心所向，准確判斷和正確把握發展大方向、大趨勢，果斷地在立法上作出戰略決策。
與立法先行模式相對應的是立法跟進模式，這是我們較為經常看到的立法情形。也就是說，先進行一些探索，取得一定實踐經驗，經過總結概括后上升為法律。在這一過程中，有不少法律是先通過地方性法規、行政法規或者其他規范性文件等形式，進行初步規范和過渡﹔也有不少行政法規、地方性法規是根據法律授權，進行立法立制方面的嘗試。有的領域，先制定了相關法律，根據實踐發展變化再及時進行調整歸並。例如，我國上個世紀八十年代曾經先后制定出台了經濟合同法、涉外經濟合同法和技術合同法，后來總結實踐經驗整合為合同法，實現了“三法合一”。我國法律體系各領域的大部分法律都經過了這樣一個初步確立、逐步完善的過程。這既是國家制度建構方面的實踐探索過程，逐步積累經驗﹔也是人們對法律制度建設規律性的認識把握過程，逐步形成共識。
當代中國正在昂首闊步邁向全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的光明未來。法治的實現離不開改革的推動，改革的深化也必然要求法治的保障。習近平總書記指出：“黨的十八屆三中、四中全會分別把全面深化改革、全面推進依法治國作為主題並作出決定，有其緊密的內在邏輯，可以說是一個總體戰略部署在時間軸上的順序展開。全面建成小康社會、全面深化改革都離不開全面推進依法治國。黨的十八屆四中全會決定是黨的十八屆三中全會決定的姊妹篇，我們要切實抓好落實，讓全面深化改革、全面依法治國像兩個輪子，共同推動全面建成小康社會的事業滾滾向前。”
二、正確認識改革與法治的差異性、時滯性和矛盾性
歷史唯物主義向我們深刻揭示了人類社會發展規律。馬克思指出：“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。不是人們的意識決定人們的存在，相反，是人們的社會存在決定人們的意識。……隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發生變革。” 法律制度作為上層建筑的重要組成部分，歸根結底，都要服從服務於社會經濟基礎。
從具體歷史發展過程來看，法律與社會、法治與改革，總是存在一定的差異、時滯和矛盾。法律制度的一個重要特征就是穩定性，而社會生活特別是革新除舊的一個重要特征就是變動性，二者之間呈現出矛盾性。面對持續變化的社會生活，面對能動進取的改革舉措，法律往往具有一定的滯后性甚至保守性，這是各國法制發展史上一個帶普遍性的現象。而能否解決好法律滯后性問題，則具有非同小可的意義。19世紀英國法制史學家梅因曾經講過：“社會的需要和社會的意見常常是或多或少走在‘法律’的前面的。我們可能非常接近地達到它們之間缺口的接合處，但永遠存在的趨向是要把這缺口重新打開來。因為法律是穩定的﹔而我們所談到的社會是進步的，人民幸福的或大或小，完全決定於缺口縮小的快慢程度。” 故步自封、抱殘守缺雖可以維持一時，但終歸是難以為繼的，遲早要被歷史發展潮流所拋棄。中國古代先哲們早已看到了法律與時俱進的重要性，即所謂“法與時轉則治，治與世宜則有功。” “治國無法則亂，守法而弗變則悖，悖亂不可以持國。” 所以，法律滯后性現象是客觀存在的，關鍵在於我們如何認識和把握。正確處理改革與法治的關系，必須堅定推進法治，維護法治權威﹔同時正視法律滯后性問題，積極妥善解決。
今天，我們觀察改革與法治的關系問題，同以往相比，在制度環境、主客觀條件、目標任務等方面都已經發生了很大變化。在黨中央的領導下，經過各方面堅持不懈的共同努力，以憲法為核心，以憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，國家和社會生活各個方面總體上實現了有法可依。這是我國社會主義法制建設史上的重要裡程碑，是中國特色社會主義制度逐步走向成熟的重要標志。在充分肯定成就和進步的同時，我們也要清醒地看到，我國法律制度還存在諸多不適應改革開放、經濟社會發展和民主法治建設新形勢的問題，與黨和國家的要求、與人民群眾的期待相比還存在不小的差距。簡言之，形成完備的法律規范體系，實現良法善治，任重而道遠。
形勢決定任務，目標決定行動。立法工作必須適應新形勢新要求新期待，在已有的基礎上，不斷總結新的實踐經驗，不斷完善我國法律體系，不斷推動各方面制度與時俱進、完善發展、成熟定型。這是時代向我們提出的新課題。
在變革、變化的社會中推進法治，更具有復雜性、艱巨性。全面深化改革和全面依法治國，給我們立法工作提出了新的更高要求，需要我們認真思考、規劃和把握。我國改革進入了攻堅期和深水區，改革與法治的關系面臨著一些新課題新任務，也亟待糾正一些認識上的誤區和偏頗。一種觀點認為改革就是要沖破法律的禁區，現在法律的條條框框妨礙和遲滯改革，改革要上路、法律要讓路。另一種觀點則認為，法律就是要保持穩定性、權威性、適當的滯后性，法律很難引領改革。這兩種看法都是不全面的，對待改革與法治的關系，只是作機械的、表面的、簡單的理解。以這樣的觀念指導實踐，既不可能真正深化改革，也不可能真正推進法治。
習近平總書記明確提出：“我們要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革於法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。” 黨的十八屆四中全會決定在這方面也提出了新的要求，強調建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。這些重要的要求和精神表明，做好新形勢下立法工作，不應只是被動地應接、承轉，而應該更加積極、更加主動地適應改革發展穩定的需要。對實踐証明比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，應當盡快上升為法律，為改革提供支持和保障﹔對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，應當按照法定程序作出授權，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革﹔對不適應改革要求的現行法律，應當及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的“絆馬索”。
三、按照在法治下推進改革、在改革中完善法治的要求加強和改進立法工作
立法權是全國人大及其常委會的重要職權。全面深化改革部署的各方面重要舉措，許多都涉及法律的制定、修改、廢止、解釋以及相關授權、批准、配套等。這就要求全國人大及其常委會的立法工作必須緊緊圍繞黨中央全面深化改革的戰略部署和任務要求來謀劃、來展開、來推進，堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，善於通過立法形式推動和落實改革舉措。
張德江委員長指出：“處理好改革和法治的關系，對人大工作提出了新要求新任務。我們要堅持中國特色社會主義法治道路，在法治下推進改革、在改革中完善法治，實現改革決策和立法決策相統一、相銜接做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要，改革和法治相互促進、相得益彰。” 堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一，是做好新形勢下立法工作的內在要求，也是完善中國特色社會主義法律體系的重要原則。十二屆全國人大三次會議通過的全國人大常委會工作報告、委員長會議通過的全國人大常委會年度工作要點和立法工作計劃等，從以下幾個方面作出部署。
一是著力抓緊抓好黨中央確定的重點立法項目。把中央政治局常委會工作要點、中央全面深化改革領導小組工作要點、貫徹實施黨的十八屆四中全會決定重要舉措工作要點等提出的立法項目，擺在全國人大常委會立法工作重要位置，以高度負責的精神、嚴謹細致的作風，依法按程序認真做好法律草案起草和審議工作，保証順利出台。重大問題和重要情況，由全國人大常委會黨組及時向黨中央請示報告，按照黨中央決策依法認真做好相關立法工作。
二是及時調整本屆全國人大常委會立法規劃。貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，根據新形勢新任務，需要對十二屆全國人大之初制定的五年立法規劃作出必要的調整。立法工作要緊緊圍繞“四個全面”戰略布局，加強重點領域立法，進一步提高立法質量，堅持立法先行，充分發揮立法的引領和推動作用。不久前，中共中央已經轉發了《中共全國人大常委會黨組關於調整〈十二屆全國人大常委會立法規劃〉的請示》，一類項目增至76件，二類項目增至26件，共計102件，實際增加34件。同時明確，立法規劃調整后，對有關方面根據經濟社會發展需要新提出的立法項目，如確實必要、可行，可通過全國人大常委會年度立法工作計劃予以安排，使人大立法工作更好適應改革和經濟社會發展需要。
三是發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。這是黨的十八屆四中全會提出的新要求，十二屆全國人大三次會議修改的立法法也作出了明確規定。我們要切實增強責任感和使命感，把堅持黨的領導貫徹於立法工作全過程、各方面，牢牢把握立法工作正確政治方向，加強立法工作組織協調，健全人大主導立法工作的體制機制。健全專門委員會、工作委員會組織有關部門起草重要法律草案制度，最近提請審議的証券法修訂草案、種子法修訂草案、網絡安全法草案等都是由全國人大有關委員會組織起草並依法提請審議的﹔對“一府兩院”方面牽頭起草的法律草案，有關委員會也要提前介入、積極溝通、發揮作用。
四是深入推進科學立法、民主立法。做好新形勢下立法工作，必須從中國國情和實際出發，遵循經濟規律、自然規律和社會規律，使每一項立法都體現黨的主張和人民意志的統一，符合憲法精神，得到人民擁護。切實增強法律的及時性、系統性、針對性、有效性，注意防止產生法律“好看不管用”的現象。以貫徹實施修改后的立法法為契機，抓住提高立法質量這個關鍵，加強和改進立法工作。更加注重發揮人大代表參與起草和修改法律的作用，拓寬公民有序參與立法途徑，努力做到人民有所呼、立法有所應。
加強和改進人大立法工作，還應當堅持立改廢釋並舉，統籌考慮立新廢舊、銜接配套、協調完善等問題，不斷完善立法工作方式方法，努力使立法進程同改革進程相適應、立法決策和改革決策相銜接。總結近年來我國立法實踐，適應新形勢新常態新要求，可以通過以下途徑和方式來把握立法決策和改革決策相銜接、相協調問題。
——立法先行。先制定、修改或者廢止有關法律，再展開和推進相關工作，特別是涉及國家重要制度、全國人大專屬立法權等方面的事項，應當堅持立法啟動改革、立法實施改革、立法推進改革。例如，全國人大常委會將原來的國家安全法改為反間諜法，制定新的國家安全法，以此統領國家安全領域法律制度﹔通過修改立法法，賦予所有設區的市地方性法規制定權﹔通過全國人大常委會關於實行憲法宣誓制度的決定，以立法形式建立我國憲法宣誓制度﹔通過刑法修正案（九），取消9個適用死刑罪名等。
——立法授權。為局部地區或者特定領域先行推進改革提供必要的法律依據，全國人大常委會近年來多次對“一府兩院”作出授權決定。例如，授權國務院在自由貿易試驗區、33個試點縣（市、區）暫時調整實施有關法律規定，授權最高人民法院和最高人民檢察院開展刑事案件速裁程序試點、開展人民陪審員制度改革試點、開展公益訴訟試點等。這些授權決定，已經不同於改革開放初期的立法授權，為相關領域改革提供法律依據和支持，明確規定授權的范圍、內容和期限，同時要求有關方面及時將實施情況向全國人大常委會報告，這就更好體現了法治精神。
——立法跟進。關鍵是縮短實踐需要與制度規則之間的“時間差”，及時總結實踐經驗，及時完善法律制度，防止和克服法律滯后現象。例如，全國人大常委會對環境保護法、預算法、立法法、行政訴訟法、食品安全法、安全生產法等一批重要法律，根據改革精神作出全面修改﹔加快修法步伐，十二屆全國人大以來，多次以一攬子打包修改方式修改法律，涉及48部法律和1個有關法律問題的決定，取消和下放法律規定的行政審批事項，為推進簡政放權、深化行政審批制度改革提供法律依據和支持。
——立法前瞻。在確定基本制度和規則的同時，保持必要的靈活性，為實踐中探索留有一定的空間，特別是對那些需要作出必要規范而情況又較為復雜、認識又不盡相同的問題，實踐和時間將會提供較好的答案。例如，在修改環境保護法時，規定符合一定條件的社會組織可以就污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟，確立了社會組織公益訴訟制度﹔在修改預算法時，規定了地方預算和地方債務的基本制度、原則、權限和程序。
——立法分層。我國實行統一的、多層次立法體制。在堅持國家法制統一的基礎上，充分發揮法律、行政法規、地方性法規的作用，綜合發揮規章、司法解釋、軍事法規、技術規范、慣例規范、國際條約等多種規范的作用。黨的十八屆四中全會明確提出，加強黨內法規制度建設，注重同國家法律的銜接和協調，形成完善的黨內法規體系。
——立法解釋。對法律沒有規定或者規定不明確的，實踐中應當如何掌握，並沒有一個固定不變的判斷標准，需要具體情況具體分析，及時作出立法解釋。近年來，全國人大常委會加強了法律解釋工作，通過關於刑法、刑事訴訟法有關規定的7個法律解釋，就民法通則、婚姻法有關規定作出解釋﹔通過修改立法法，完善了立法解釋、司法解釋制度。
