全國人大常委會機關黨組成員、預算工作委員會主任 廖曉軍
在去年中央經濟工作會議上，習近平總書記科學分析了當前的經濟形勢，作出了中國經濟發展進入新常態的重大戰略判斷。學習貫徹習近平總書記關於經濟發展新常態的重要講話精神，按照張德江委員長關於要緊緊圍繞“四個全面”的戰略布局謀劃和推進各領域各方面工作的要求，正確認識和主動適應經濟發展新常態，緊密結合人大工作實際，積極推進預算決算審查監督工作取得新成效，具有十分重要的意義。
一、正確認識經濟發展新常態
科學認識當前和今后一個時期我國經濟形勢，正確認識經濟發展新常態，是我們做好人大有關工作的前提。所謂經濟發展新常態，在中央經濟工作會議上，習近平總書記在用對比的方法系統闡述了我國經濟發展進入新常態的九個趨勢性變化后，明確指出了四個方面的具體特征。習近平總書記指出，總起來說，我國經濟發展進入新常態后，增長速度正從10%左右的高速增長轉向7%左右的中高速增長，經濟發展方式正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量並舉的深度調整，經濟發展動力正從傳統增長點轉向新的增長點。習近平總書記強調指出，我國經濟發展進入新常態，是我國經濟發展階段性特征的必然反映，是不以人的意志為轉移的。這為我們正確認識經濟發展新常態指明了方向。
我國經濟增長速度換檔回落，轉向中高速增長，這是我國經濟發展新常態的最基本特征。一方面，這是我國經濟發展階段性特征的必然反映。改革開放35年來，我國以年均近10%的速度持續增長，目前已成為世界第二大經濟體，創造出“中國奇跡”。但同時也要看到，我們也付出了不小的代價，發展不平衡、不協調、不可持續的問題日益顯現，質量和效益不高的問題相當突出，正進入矛盾增多、爬坡過坎的關鍵階段。從某種程度上說，經濟增速換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”正深刻影響和改變著我國經濟，經濟增長速度的調整、放緩已成為必然。例如，為應對2008年國際金融危機的不利影響，我國政府實施了4萬億元拉動內需、振興產業等一攬子刺激計劃。客觀地說，這些刺激政策對我國經濟迅速企穩回升發揮了重要作用，也對世界經濟起到了“壓艙石”的作用。但任何政策都有兩面性。這些刺激政策帶來了通脹壓力加大、金融資本脫實向虛、地方政府債務凸顯、一些行業產能過剩等后遺症，增加了后期宏觀調控的難度。另一方面，增速換檔也是一些國家和地區在經濟高速增長后的普遍現象。世界銀行統計顯示，“二戰”后連續25年以上保持7%以上高增長的經濟體隻有13個。不少學者認為，世界上沒有任何一個經濟體可以永遠保持每年10%的增長速度。比如，日本1950－1972年期間經濟增長速度年均達到9.7%，1973－1990年期間則回落到4.26%，1991－2012年則進一步降至0.86%。韓國1961－1996年期間年均增長8.02%，1997－2012年則回落至4.07%。我國台灣地區1952－1994年期間年均增長8.62%，1995－2013年期間則回落至4.15%。
從經濟發展方式、動力和經濟結構調整等方面的趨勢性變化看，經濟發展新常態也具有客觀必然性。例如，在環境資源約束方面，經過30多年的持續高速發展，我國的環境資源承載能力已經達到或者接近上限、紅線。這些年來，不少大中城市空氣持續惡化，水污染日益嚴重，重金屬污染警鐘頻頻敲響。這表面上是環境資源約束問題，實質是經濟發展方式和經濟結構問題。因此，在經濟發展新常態下，必須加快轉變經濟發展方式和動力，積極調整經濟結構，實現經濟增長和環境保護的統一協調，著力推進綠色發展、低碳發展、可持續發展。但這不會是一日之功，不會一蹴而就，需要一個長期艱苦的過程，要走上發展中保護、保護中發展的新路子。
實際上，我國經濟體量已經比較大，每增長一個百分點所代表的增量不可小覷。2013年，我國經濟總量達56.9萬億元，約合9.2萬億美元，相當於美國當年經濟總量的55%左右，佔世界總量的份額達12.3%，世界排名第二位。僅2013年一年我國經濟的增量就相當於1994年全年經濟總量，可以在世界上排到第十七位。即使是7%左右的增長，不論是速度還是體量，在全球也是名列前茅的。因此，對於經濟增速從高速增長轉向中高速增長，我們沒有必要因此感到氣餒。
習近平總書記指出，我國經濟發展進入新常態，沒有改變我國發展仍處於可以大有作為的重要戰略機遇期的判斷，改變的是重要戰略機遇期的內涵和條件﹔沒有改變我國經濟發展總體向好的基本面，改變的是經濟發展方式和經濟結構。同時指出，認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。因此，對經濟發展新常態，我們應當保持戰略上的平常心。
二、新常態下的財政可持續發展面臨嚴峻挑戰
經濟決定財政，財政是經濟的綜合反映。經濟發展進入新常態，也給財政帶來深刻影響。黨的十一屆三中全會以來，隨著改革開放和經濟發展，我國財政實力顯著增強。1993－2013年，我國一般公共財政收入由4349億元增加到12.9萬億元，增長28.7倍。強大的財政實力為國家實施宏觀調控和有效應對各種危機提供了重要保障。同時，也集中力量辦了很多大事，不斷增加對農業、教育科技、醫療衛生、就業社保、環境保護等方面的財政投入，促進國民經濟和社會平穩健康發展。但是，隨著經濟社會發展和國內外形勢的變化，在經濟發展新常態下，我國財政收支矛盾有加劇的趨勢，財政赤字和債務風險在加大，財政可持續發展面臨嚴峻挑戰。對此，我們不能掉以輕心。
（一）財政收入較低增長將會常態化
有關部門分析表明，我國稅制結構以流轉稅為主體，第二產業是主要稅源，財政收入受經濟增長和物價特別是生產者價格指數（PPI）影響較大，具有隨著經濟高速增長和物價較快上漲而高速增長、隨著經濟減速和物價回落而加速放慢的特征。比如，2003－2007年，我國經濟年均增長11.6%，通脹率較高，同期財政收入年均增長22.1%.2008年，受國際金融危機影響，我國經濟比上年回落4.6個百分點，同期財政收入增幅則回落了12.9個百分點。據有關部門分析，在經濟發展新常態下，我國財政收入增長將與國內生產總值現價增速大體同步，財政收入較低增長將常態化。換句話說，今后一個時期，我國財政收入年均兩位數增長的時代可能一去難返了。同時，區域稅收優惠政策過多，成為財政收入增長的不穩定因素。據有關部門介紹，目前，已出台實施的區域稅收優惠政策共有30多項，正在申請待批的多達70項，幾乎涵蓋所有省份。考慮到營業稅改征增值稅的全面推進和增值稅的徹底轉型等減收因素，財政收入增速將進一步放緩。
（二）財政支出剛性增長將會常態化
理論研究表明，財政支出隨著經濟社會的發展進步呈剛性增長態勢，這種態勢不僅不會因為經濟增長放緩而降低，反而會有更多的人和更多的方面需要政府提供公共服務，從而加劇財政收支緊張的趨勢。今后一個時期，盡管我國經濟發展將處於新常態，經濟增速下了一個台階，但財政面臨的增支壓力並未因此而減輕，財政收支矛盾實際上有加劇的趨勢。比如，教育、科技、農業等法定性支出的增長要高於財政經常性收入等的增長，2013年全國財政安排的這類支出已經佔到財政總支出的47.5%。同時，社保、國防等剛性支出需求較大，而且主動適應經濟發展新常態，保障和改善民生、推動經濟發展方式轉變、支持城鎮化健康發展，以及應對人口老齡化挑戰等，都要求加大財政投入力度。如果再考慮到國家實施“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略等因素，財政支出的持續剛性增長將會常態化。
（三）政府債務風險加大
債務風險事關全局。近年來，我國宏觀債務率出現迅速上升趨勢。特別是地方政府性債務增長過快。同時，債務資金來源更為隱蔽，舉債行為不規范和借債約束不強的現象比較嚴重。部分地方政府性債務償債壓力大，存在債務風險隱患。如果任由債務風險積累下去，勢必會傳導到金融等領域，引發系統性金融風險。特別是一些地方政府性債務過度依賴土地出讓收入償還，必然會加劇征地拆遷矛盾，容易引發社會風險。在當前房地產市場進入調整期的情況下，風險更容易暴露。此外，隨著我國人口老齡化進程加快，如果不繼續加大改革力度，從長期看，基本養老和醫療保險基金也存在收不抵支的風險。
三、依法加強新常態下的預算決算審查監督工作
（一）充分發揮人大作用，積極推動深化財稅體制改革
財政改革和發展的經驗表明，克服財政困難和風險的根本途徑在於深化財稅體制改革。隻有深化財稅體制改革，才能主動適應經濟發展新常態，才能建立健全科學的財稅體制和機制，才能有效消除產生財政風險的原因，防范出現全局性和顛覆性的風險，促進經濟社會持續健康穩定發展。
中央政治局會議審議通過的深化財稅體制改革總體方案，是黨的十八屆三中全會召開后，中央較早制定的具有重要意義的一個改革方案。方案明確了深化財稅體制改革的思路原則、主要任務和時間安排，充分體現了中央對財稅改革和財政工作的高度重視和殷切期望，是當前和今后一個時期財稅改革和財政制度建設的行動指針。我們要按照張德江委員長在十二屆全國人大常委會第十二次會議上講話精神要求，切實把思想和行動統一到中央對形勢的分析判斷和對工作的總體部署上來，在全國人大常委會黨組和機關黨組的統一領導下，主動適應經濟發展新常態，充分發揮人大的重要作用，積極推動全面深化財稅體制改革，認真應對財政發展面臨的新挑戰，既勇於擔當，不畏難、不缺位，又審時度勢，不搶跑、不越位，扎實做好推動深化財稅體制改革的有關工作，確保中央改革決策部署的順利有序實施，為2016年基本完成深化財稅體制改革重點工作和任務、2020年基本建立現代財政制度作出新的努力、新的貢獻。
（二）堅持問題導向，依法加強預算決算審查監督具體工作
今年是新預算法實施的第一年。主動適應經濟發展新常態，認真貫徹實施好新預算法，是全面深化改革和全面推進依法治國的一項重要任務。依法加強預算決算審查監督工作，在經濟發展新常態下，必須堅持問題導向，認真研究和分析新常態下財政收支的新問題、新矛盾、新挑戰，要敢於正視問題、化解矛盾、迎接挑戰。當前，尤其是在依法推動完善政府預算體系、規范地方政府債務管理、建立跨年度預算平衡機制、完善財政轉移支付制度、健全透明預算制度和硬化預算支出約束等問題上，要有敢於觸及矛盾、推動解決問題的責任擔當。同時，要做好各項財稅改革具體方案與新預算法的銜接工作，相互協調，同步推進，堅持用法律、用制度引領和推進改革，在改革中不斷完善預算法律制度。
（三）堅持法治思維，推動全面落實稅收法定原則
在經濟發展新常態下，財政收入增速放緩，財政收支矛盾加劇，堅持依法征稅和堅決防止收過頭稅將成為新常態下財稅工作面臨的重要挑戰，也是依法加強預算決算審查監督工作的重要任務。從依法征稅和防止收過頭稅的源頭看，從人大角度看，主動適應經濟發展新常態，重點是要推動落實稅收法定原則，解決好稅收有“法律”可依的問題。黨中央審議通過的貫徹落實稅收法定原則的實施意見，明確了落實稅收法定原則的時間表和路線圖。根據全國人大常委會的有關決定，預算工委承擔著起草和聯系審議有關財稅法律草案的具體職責。我們將舉全委之力，將推動落實稅收法定原則作為適應經濟發展新常態的一項重要舉措，主動作為，積極配合，為力爭在2020年之前完成這一改革任務而努力奮斗。
