國家食品藥品監督管理總局黨組成員、食品安全總監 郭文奇
黨的十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了貫徹中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化等一系列全面推進依法治國的現代法治理念。食品安全監管工作如何貫徹落實黨的十八屆四中全會《決定》精神，依法構建和完善我國食品安全治理體系，提升我國食品安全保障能力，已成為當下備受關注的重要課題。
一、依法治理食品安全問題是建設法治社會的重要任務
國以民為本，民以食為天，食以安為先。食品安全直接關系廣大人民群眾的切身利益、關系全面小康和社會主義現代化建設全局。保障食品安全，是適應經濟發展新常態的迫切要求，是推進國家治理體系現代化的基本標志，是維護公共安全、促進社會和諧的應有之義，也是全面推進依法治國的重要任務。
當前，食品安全問題有四個顯著的時代特征。一是涉及面廣。食品是人類賴以生存和發展最基本的物質條件, 是每個人的生活必需品。隨著經濟特別是現代物流配送業快速發展，食品供應半徑不斷加長，食品安全問題離我們的距離越來越近，波及到的人越來越多,已經成為涉及人人、關乎人人的普遍問題，沒有人可以置身事外。二是“燃點”低。食品安全直接關系到人們的身體健康和生命安全，人們對吃到嘴裡的不安全東西容忍度最低，不論哪裡出現問題，都會對公眾產生強烈的心理沖擊。即便是一根豆芽、一杯牛奶，都會令老百姓追根究底，不弄明白不罷休。三是傳播快。進入21世紀以來，隨著互聯網，短信、QQ等即時通訊工具，BBS網絡論壇和微信、微博等以個體為中心的新媒體逐漸由邊緣走向主流，食品安全輿情信息會在互聯網這個“信息超市”中瞬間放大、迅速擴散至世界的每個角落。四是負面影響大。現在我國處於社會矛盾凸顯期，食品安全問題既是媒體聚光的焦點，也是諸多社會矛盾激化的觸點。即便是個別問題、局部問題，都有可能迅速發酵蔓延，導致群體聚焦效應，引發社會秩序混亂，釀成難以收拾的全局事件。
“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，一個國家的食品安全保障能力，標志著這個國家的社會經濟發展水平的高低、政府執政能力的強弱、以及社會文明的先進程度，歸結起來，就是與這個國家的法治水平緊密相連，是法治社會建設的重要內容和顯著標志。當前我國食品安全存在多方面的問題：問題類型方面，有數量問題、衛生問題、質量問題、營養問題和誠信問題﹔產品構成方面，有食品原料問題、食品添加劑問題、食品接觸材料問題和標簽標示問題﹔鏈條方面，有種養殖問題、生產加工問題、倉儲運輸問題和餐飲消費問題﹔主體責任方面，有生產經營者問題、監督管理者問題，也有相關利益方的問題。但最突出、最嚴重、最令老百姓痛恨的還是一些不法分子弄虛作假、見利忘義，人為故意違法犯罪問題。近年來發生的 “瘦肉精”、“毒奶粉”、“地溝油”等事件，不僅產生了極其惡劣的社會影響，影響了經濟社會健康發展，也說明了我國食品行業的市場約束機制和行業自律機制還不健全，食品安全法治治理體系尚未形成，提升食品安全水平依然是建設法治社會的重要任務。
二、依法構建食品安全治理體系是保障食品安全的治本之策
我國飲食文化悠久，飲食結構復雜，食品品種繁多，這決定了我國食品生產的產業鏈長、生產經營主體量大面廣，存在多、小、散、亂、差的特點，從業人員素質參差不齊，這些對於食品安全監管和治理來說，無疑是一個巨大難題。近年來，我國食品安全問題頻繁發生，屢禁不止，屢打不絕的原因有很多，歸納起來主要體現為三個方面的問題：一是部分食品相關人員存在的問題，主要是“三無”問題，即“無良、無知、無能”。無良，是指部分食品相關人員道德失范,良心淪喪，明知不可為而為之，主觀故意違法犯罪行為帶來的食品安全問題。無知，是指部分食品相關人員科技知識的缺失帶來的食品安全問題。無能，是指監管部門和監管人員能力不足帶來的食品安全問題。二是體制機制問題，主要是指，目前統一權威的食品安全監管體系還不健全、食品違法成本較低、食品安全標准制定工作滯后，以及整個食品行業生產水平和安全保障能力不足、監管效能不高等問題。三是社會發展階段問題。從經濟社會發展階段來看，目前我國食品生產方式進入了以個體生產為主向以工業化集約化生產為主過渡、但個體生產仍佔大頭的階段，食品銷售進入了以熟人社會中的鄰裡售賣為主向陌生人社會的以跨區域流動為主過渡的階段，相應的約束機制進入了熟人社會道德誠信自律消解、而陌生人社會法治約束尚未完全建立的階段。在這樣一個利益激勵大而法治威懾不夠強的經濟發展時期，食品生產經營中見利忘義和違法犯罪行為會隨著利益追逐預期的增加而增加。因此，增強全民法治觀念，推進法治社會建設，強化食品安全的法治約束是解決食品安全問題治本之策，也是完善食品安全治理體系的必由之路。
三、依法構建我國食品安全治理體系的對策措施
習近平總書記指出：“食品安全關系中華民族的未來，能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交待，是對我們執政能力的考驗。”要“用最嚴謹的標准、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，堅持產管並重，嚴把從農田到餐桌、從實驗室到醫院的每一道防線。”完善食品安全治理體系，必須堅持標本兼治、德法並舉，在現代法治理念的指導下，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，綜合運用法律、道德、行政、市場手段，多元共治，推進治理能力現代化。
（一）堅持“最嚴謹的標准”，建立完備的食品安全標准體系
食品安全標准是食品安全與否的判斷依據，是合法與非法的認定准繩，是對食品風險的規避與防范。食品安全標准體系的建立和完善，是一個國家科技發展水平、生產現代化水平的重要標志，也是做好食品安全監管工作最重要的基礎和保障。近年來，我國在健全食品安全標准體系方面，做了大量工作。建立了農業、衛生、食藥、糧食等部門協作的食品安全風險管理體系，成立了國家食品安全風險評估中心，加快了食品安全標准的制修訂工作。但是，我們也要看到，目前食品安全標准距離世界先進標准還有很大的差距，食品安全標准缺失滯后、檢驗方法不配套、操作性差等問題依然嚴重，標准之間交叉、重復、矛盾的現象依然存在，這對引發食品安全的系統性、區域性風險，埋下了重大隱患。因此，加快標准的制修訂，建立科學、全面、可檢驗、能執行的食品安全標准體系，是防范食品安全風險的最重要的基礎性工作。
國家法治，立法先行。當前，食品安全標准與食品安全法律法規已經成為強化食品安全治理的“堅盾”和“利劍”。今年4月24日，十二屆全國人大常委會第14次會議修訂通過的《食品安全法》，設立了最嚴格的覆蓋從農田到餐桌全過程的監管制度，建立了最嚴格的法律責任制度 ，再次強調了食品安全標准的強制執行性，並要求對標准的執行情況進行跟蹤評價，根據評價結果及時修訂食品安全標准，旨在不斷加強食品安全標准制定與標准執行的銜接，增強標准的適用性、配套性和針對性。建立健全“最嚴謹的標准”體系，一是要強化風險監測。要在制定好年度風險監測計劃的基礎上，不斷提高監測工作的及時性、准確性，監測信息的全面性、完整性，特別對在監測中發現生產者心照不宣、規避相關法律法規謀求額外經濟利益的摻雜使假、危害公眾健康的“潛規則”要及時報告。二是要加強風險評估。對實際工作中、市場抽檢和監測中發現的食品安全風險，要及時組織專家進行評估，在評估的基礎上提出防范風險的意見和建議。三是要提升標准制定、修訂和完善的速率。要積極推進食品安全標准制修訂工作，加快開展食品安全標准清理整合工作，實現限量標准覆蓋所有批准使用的農藥和相應的食用農產品，檢測方法覆蓋所有限量標准。逐步建立和健全類型齊全、覆蓋面廣、科學合理的食品安全標准體系。四是要鼓勵地方和企業制定嚴於國家標准的地方或企業標准。對尚無食品安全國家標准的，要鼓勵地方結合各地的實際情況，積極組織制定地方標准，或根據實際情況制定臨時管理措施，要鼓勵企業制定嚴於國家標准或地方標准的企業標准。
（二）堅持“最嚴格的監管”，構筑有力的法治保障體系
食品安全既是生產出來的，也是監管出來的。強化從農田到餐桌全鏈條的監管，不斷提高食品安全法治化水平，切實解決食品安全問題，是一項龐大的系統工程，需要做到源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控。
源頭嚴防。首先，要在完善標准的基礎上，嚴格按照有關法律法規來規范農民用藥行為，要在防范農藥獸藥殘留上下功夫，既要有否定列表，也要有肯定列表。同時要廣泛宣傳，讓生產者掌握使用知識，做到禁止使用的堅決不用、允許使用的按照規范正確使用。其次，要嚴格食品生產經營許可管理，加強對食品添加劑生產、經營行為的監管，加大對食品生產加工企業、餐飲服務單位等的現場檢查，督促落實企業主體責任，在防范非法添加上下功夫。對發現的“兩超一非”行為及時曝光、嚴厲打擊。第三，要嚴把國門，嚴格執行進口食品檢驗檢疫工作，嚴厲打擊問題食品走私入境等違法犯罪活動。
過程嚴管。《食品安全法》對食品生產經營者和監管部門的責任和義務都做出了一系列的規定，履行這些責任和義務是保障食品安全的重要條件。一方面要強化對生產經營者的日常檢查，督促企業自覺落實食品安全第一責任人的責任。在推動企業定期開展食品安全自查的基礎上，強化監管的科學化，分類明確檢查事項、檢查頻次，逐步提高檢查工作的標准化、程序化水平，努力做到現場檢查、現場記錄、及時公布、方便查詢。另一方面要對食品檢查員履職情況進行監督，要將監督檢查覆蓋到生產經營的每一個環節、每一個時段，對違法違規行為，要堅決予以問責。
風險嚴控。首先，要加大對重點產品、重點問題的抽檢監測頻次，第一時間公布抽檢結果，既公布合格的，也要公布不合格的情況，讓消費者一目了然。其次，要利用“互聯網+”所提供的技術支撐和大數據、雲計算等現代科技手段，建立現代化的食品安全風險預警體系和可追溯體系。通過市場機制，倒逼生產經營者落實食品安全主體責任，進而完善守法誠信的褒獎機制和違法行為的懲戒機制，激發和釋放全社會參與食品安全治理的巨大潛能。
（三）堅持“最嚴厲的處罰”，完善高效的法治實施體系
猛藥去疴，重典治亂。今年新修訂的《食品安全法》明確提出對食品安全違法行為的刑事處罰優先於行政處罰，旨在嚴格落實食品生產經營企業的主體責任，嚴厲打擊食品安全違法犯罪行為，使嚴懲重處成為食品安全治理的常態。一是要督促企業遵守相關法律規定。對《食品安全法》及其配套法規中明確的義務責任、禁止性規定，以及鼓勵條款和倡導性要求，食品生產經營企業都要認真予以落實。二是要強化依法處罰。對凡明知危害公眾健康故意為之的行為，構成犯罪的，必須追究相應的刑事責任。對個人的刑罰，不能替代對生產企業法人的處罰。同時，監管部門要做到“四個到位”，即發現線索到位、立案到位、案件調查到位、處罰到位，切實依法加大對食品安全違法行為的處罰力度，確保有法必依、執法必嚴、違法必究。三是要公開處罰結果。所有違法案件的處罰結果、監督抽檢結果，都要及時向社會公開，讓消費者“用腳投票”，充分發揮市場的優勝劣汰作用。
（四）堅持“最嚴肅的問責”，形成嚴密的法治監督體系
加強行政問責是建立高效廉潔政府的必然趨向。堅持“最嚴肅的問責”，就是要對監管者、領導者履職情況加強監督，對違法亂紀、不作為、亂作為的行為依法依紀追究責任。一方面要對監管部門開展監管情況進行監督問責，特別是對監管部門是否認真履行起對企業的日常檢查、對食品中農獸藥殘留、非法添加的定期抽檢責任進行監督問責。另一方面也要對地方政府是否履行領導職責情況進行監督問責，重點是地方政府是否保証監管部門有職責、有崗位、有人員、有手段等。要加大督查考評力度，推動地方把食品安全工作納入地方政府和領導干部績效考核體系，落實地方政府屬地管理責任。既要敢於在“問責”上動真碰硬，也要善於在“盡責”上凝聚正能量。
法治是保障食品藥品安全的最有力武器。用現代法治理念構建食品安全治理體系既是法治中國的重要組成部分，也是推進食品治理現代化的必然要求和根本保障。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國重大戰略任務，我們要以此為契機，全面落實總書記提出的“四個最嚴”要求，加快推進食品安全治理體系法治化建設進程，逐步營造科學立法、嚴格執法、深入普法、全民守法的良好法治環境，全面提升我國的食品安全治理能力和水平。
