財政部預算法化解地方債風險三部曲：沿法治的道路前行

條法司是財政部內設專司法律事務的司局，重要職責之一就是牽頭財政部法律制度建設，組織起草預算法、政府採購法等重要財政法律、行政法規、規章，審核各項財政規范性文件。在許大華司長帶領下，分管司領導及有關處室同志團結奮斗、開拓進取，在預算法的起草和貫徹執行過程中，堅持現代國家治理理念、堅持從我國國情出發、堅持立法與改革決策相銜接、堅持原則性與可操作性相結合、堅持前瞻性與漸進性相結合，既堅守法律底線又積極運用法治思維靈活處理工作中的實際問題，通過修訂起草預算法、貫徹執行預算法以法律手段化解地方債風險，成為依法行政、依法理財的典型范例。

沿法治的道路前行

——預算法化解地方債風險三部曲

階段一：各方熱議，觀點對峙，地方債入法遇難題。

2012年7月6日，預算法修正案草案二審稿向社會公開征求意見。一時間，預算法二審稿成為社會公眾尤其是財經界、法學界關注的熱點，人大的法律意見征求系統熱度直線攀升，最終在30天裡，收到各方意見30多萬條。其中，一個條款更是成為熱點中的焦點，也成為各類媒體熱議的話題。預算法二審稿第31條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”這意味著對於社會各界廣為關注的地方政府債務問題，二審稿在原法的基礎上沒有做任何的改動，地方政府發債的法律之門依然緊閉，而地方實際存在的債務是否合法依然不清晰。

彼時美國次貸危機尚未結束，歐債危機又浮出水面，希臘主權債務危機已蔓延到歐洲五國，全球金融動蕩一波接一波。我國雖然不在風暴之中，但是地方政府債務問題仍然不可小覷。2011年審計署第35號全國政府性債務審計報告披露，截止2010年底，全國地方政府性債務余額已高達10.72萬億，其中：政府負有償還責任的債務6.71萬億，負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務4.01萬億。盡管審計報告提出，風險依然可控，但面對著巨額的債務規模，還是大大出乎人們的預料。在預算法有嚴格限制的情況下，還突現出數萬億的地方債，如何遏制住勢頭，怎麼化解好風險，社會各界對預算法修改期待很大。

對於二審稿的一字未改，社會上出現涇渭分明的兩種解讀。反對舉債者認為，目前的地方政府資產負債表不透明、信用透支無底線，地方自主發債的口子一旦打開，發展需求催生融資沖動，債務風險會加速膨脹，地方政府自主發債的時機還不成熟。贊同舉債者則認為，二審稿的表述沒有正視地方政府融資建設的現實需要，與其緊閉合法舉債的前門，容忍其“走后門”，通過地方融資平台隱性負債，不如干脆“開前門”。如何妥善處理社會各界關於地方政府債務問題的意見和建議，成為預算法修改中最大一道難題，這也直接影響了預算法的審議進程，預算法的修改步伐再次慢了下來。

此后，審計報告再次顯示，截止到2013年6月底，我國的地方政府債務規模已經達到了17.88萬億的規模，其中：政府負有償還責任的債務已高達10.88萬億，負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務已7萬億。兩年半增長近70%，數據一經公布，再次將地方債問題推向了風口浪尖。贊成者和反對者更是各執一詞、相持不下。實際上雙方的目標是一致的，只是路徑不同。

階段二：峰回路轉，認識統一，地方債建立新機制。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化預算改革提出了明確要求，並明確“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”，“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。

十八屆三中全會為預算法修改指明了方向，贊成者也好，反對者也好，大家統一了認識，打開了思路，集思廣益、相向而行。財稅改革總體方案、預算法修正案、國務院關於深化預算管理制度的決定和國務院關於加強地方政府性債務管理的意見四部重要的法律和政策文件草案，同步構想、同步起草、相互協調、共同推進，提出了地方債管理的新機制，也形成了現在的預算法第35條，在對地方政府債務的發行主體、方式、規模、用途、風險控制、法律責任等多個方面嚴格控制的基礎上，從法律上解決了地方政府債務可否借、借多少、怎麼借、怎麼管、怎麼還的問題，將地方政府融資曝露在陽光下，建立起規范合理的地方政府舉債融資機制——人大定規模、國務院有管控、地方有權責、社會有監督。

自此，從2015年1月1日新預算法實施之日起，地方政府就將通過規范的地方政府債券的方式來舉債融資，地方政府債務在法律層面的問題有了各方均能滿意的答案。

階段三：形勢嚴峻，積極應對，依法化解存量債。

2015年3月，全國人大審議通過了2015年度預算案，預算法平穩運行。2015年審計署審計工作報告顯示，在重點抽查的9個省本級、9個省會城市本級和9個縣，2014年底政府負有償還責任的債務余額較2013年6月底時增加了46%。顯然，存量債務負擔較之前仍在大幅增加，在新法確定了地方政府舉債開前門、堵后門的情況下，僅靠新發行的地方政府債券額度，不可能一次性替代10多萬億的存量債，而地方政府又不可能像以前一樣隨時舉新債還舊債，地方政府存量債務違約可能成為現實。尤其在經濟下行壓力增大，財政收入增長放緩的局面下，如何既貫徹執行好新預算法，確保法律執行的嚴肅性，又妥善化解好存量債務，防止出現區域性、系統性風險，成為亟待解決的難題。

辦法總比困難多，立法法關於法不溯及既往的原則在解決存量債問題上被派上了大用場。按此原則，以新預算法實施日期為界，2015年1月1日以后新舉借債務按新法執行，2014年12月31日前形成的存量債務按老債老辦法的思路予以解決，即可以通過合同展期等債務重組方式拉長還款期限，或通過規范的政府債券逐步實現置換。對於已經簽訂的銀行貸款或授信協議的項目工程，隻要是在新法施行之前，則可以繼續在原有的貸款協議或授信額度內繼續執行，但不得突破原協議的金額。這實際上形成了一個地方政府存量債務解決的過渡期，為避免出現經濟的斷崖式下落提供了寶貴的時間，也為適應經濟新常態、推進各項改革轉型留出了空間。

地方債是好工具，用好了可以保穩定、促發展，用不好也會出問題、留后患，經過這一波三折，各有關方面齊心合力將發債權關進了制度的籠子，並找到了在法律框架下靈活處理舊債的有效辦法。今后地方政府債務的借、用、管、還，將會在法治的軌道上有序前行。