最高人民法院行政審判庭閻巍：不讓官與民的天平在這裡失衡

他是一名具有行政法學博士后經歷並獲得中國社會科學院副研究員職稱的年輕法官。在最高法院行政庭工作的短短的5年間內[ 2008年6月至2009年6月在海澱區人民法院鍛煉。]，他曾6次獲得表彰，並參與了《中華人民共和國行政訴訟法》、《最高人民法院關於行政訴訟法若干問題的解釋》、《最高人民法院關於行政訴訟証據若干問題的規定》等三部支撐行政審判制度的重要法律文件的起草、修改工作。作為一名從事行政審判工作的法官，在他“白加黑五加二”的工作軌跡裡，心中堅守的是一個“不讓官與民的天平在這裡失衡”的夢想。他就是本文的主人公——閻巍。

（一）

2015年對於行政審判來說，是劃時代的一年。隨著新修改的《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》於5月1日正式施行，我國民告官的制度正式跨入2.0時代。作為直接參與這兩部法典起草、修改工作的最高人民法院行政庭法官閻巍，臉上綻放出了欣慰的笑容。

（圖：2014年11月1日人民大會堂《行政訴訟法（修訂稿）》新聞發布會現場）

2009年，是閻巍結束在海澱區人民法院的鍛煉回到最高法院的一年，也恰好是我國《行政訴訟法》頒布實施的20周年。20年來，隨著我國改革開放步伐的不斷深入和經濟社會的不斷發展，《行政訴訟法》的修改工作亦進入了國家立法的議事日程。全國人大授權最高法院承擔《行政訴訟法修改稿（人民法院建議稿）》的起草工作。閻巍於2010年被抽調進入了最高法院行政訴訟法修改起草小組，成為五人小組中最年輕的一名成員。當時，隻有31歲的他心裡十分清楚，從事這項工作絕不是一份榮耀，而是黨組織的一份信任，是國家和人民的一份重托。

從某種意義講，《行政訴訟法》是一部為老百姓請願的法。那麼，行政訴訟法的修改就應當廣泛聽取人民群眾的意見。在《行政訴訟法修改稿（人民法院建議稿）》的起草過程中，起草小組就行政訴訟法修改過程中涉及到的法律適用、訴訟程序、執行問題、証據規則等，開展了廣泛深入的調研。作為起草小組的成員，閻巍先后組織、參加了全國人大、各級法院、各級檢察院、各政府部門、律師界代表、學術界代表等各方面人員召開的訴訟法修改理論研討會、座談會十余次，累計制作了二十萬余字的會議記錄。在這些會議當中，最難忘的還是要數同全國人大法工委的交流了。

受我國目前“部門立法”模式的影響，長期從事這項工作的全國人大法工委的同志們，普遍習慣性的認為凡是參與立法的部門，都有極強的部門本位主義，用他們的話說就是“攬權塞責，趨利避險”。加之法院在人們心目中的強勢印象，在本次行政訴訟法的修改過程中，他們對於人民法院行政訴訟法修改小組及其關於提升行政審判地位、改進行政審判方式所提相關意見持有的防范心理就可想而知了。然而，由於我國現行司法管轄區域與行政管理區域完全一致，行政訴訟的被告不是在人財物方面制約法院的當地政府，就是其所屬主管部門，這種格局為行政機關干預行政審判大開了方便之門。這樣的司法大環境已經逐漸使行政審判工作面臨絕境。因此，提升行政審判的地位，改進行政審判方式恰恰是本次修改應當重點考慮的問題。為了彌合雙方的對立，求得立法部門的理解，閻巍陪同人大法工委相關同志多次赴北京、河南、山東、湖南、廣東等省份實地開展調研，用事實說話。在整個調研活動即將結束時，他語重心長的一席話給人們留下了深刻的印象：由於體制、機制問題，在行政訴訟案件的審理過程中，地方政府借助黨委會議、案件協調平台、兩會投票、人財物施壓等隱蔽手段干預行政審判的方法大行其道。要求法院不能受理某類案件或向其匯報案件處理情況的直接干預亦不罕見。就在行政訴訟法實施二十多年后的今天，仍然有被告嫌法官級別低不願意出庭應訴，甚至是對法官打擊報復，致使其家破人亡的情況存在。從全國范圍來看，行政機關敗訴率自2000年以來一路走低，由30%持續滑落至不足10%，有的地方甚至行政機關零敗訴。與此相對，行政案件上訴率持續攀升至70%，有的地方甚至一審行政案件全部上訴。而由於缺乏必要的制裁手段，即使法院頂住壓力依法判決，也難以執行。不僅如此，不少法院熱衷辦理行政機關申請執行行政行為的非訴案件，被老百姓譏諷為地方政府的“狗腿子”……由於行政審判的體制、地位與其從事工作的內容極不相稱，行政訴訟實際已經很難正常運轉，人民群眾對此強烈不滿。如果不採取改革措施，修復受到嚴重損害的司法公信力和干群關系，不僅行政訴訟制度會徹底失靈，而且廣大人民群眾建設社會主義法治道路的信心和決心也會動搖，我們決不能讓官與民的天平在我們這裡失衡啊！這一席話，深深的震撼了在場的來自全國人大法工委的同志，結合多日來實際調研了解到的情況，他們開始意識到，行政審判要求依法獨立行使審判權，要求強化判決和執行的力度，絕非為了一己私利，而是站在黨和國家命運的高度進行思考的結果。此次調研之后，人大的同志不僅再也沒有將法院看成是“頭上長角、身上長刺”不可一世的怪物，而且深深的意識到法院工作的艱巨與艱辛，在整個訴訟法修改過程中都認真聽取法院的建議，並將其中多數落實在了最終的修改稿中。

通過上述調研活動，閻巍意識到，行政審判事業面臨的問題有很多，然而最嚴重的恐怕還是沒有能夠得到最廣大人民群眾最廣泛的理解與支持。由此，為了讓行政審判工作走出法院大門，讓從事這項工作的年輕法官們能夠更深切的了解人民群眾的所思、所想、所盼，從而更有力地推動行政訴訟立法工作的開展，作為行政庭黨支部青年、婦女委員和團支部書記，他在最高法院率先組織了“青年法官下基層”系列活動和“行政庭青年法官與人大代表聯動機制”活動。通過走訪各地基層法院、社區代表、人大代表、政協委員，不僅加強了行政庭法官對基層行政審判工作和行政執法情況的了解，使法官們有了深厚的群眾感情和使命感。同時也使社會各界對行政審判工作在深度和廣度上有了全方位的認識。更重要的是，在這一過程中，法官們聽到了社會各界對行政訴訟法和司法解釋進行修改的強烈呼聲和意願，為行政訴訟法的修改，收集到了十分珍貴的第一手資料。而各界群眾也開始不遺余力地用力所能及的方式宣傳、支持行政訴訟法立法工作的開展。

（圖：2013年9月9日最高法院行政庭“青年法官下基層”系列活動之走進東城街道活動現場）

由於影響面的不斷擴大，上述活動引起了有關領導的高度重視，並做出了重要批示。周強院長批示：“這是一個創新。望長期堅持並積累經驗。”全國人大常委會副秘書長何曄暉批示：“此次最高法院青年法官與人大代表聯動機制的建立，即是做好新時期人民法院工作的一個創新，同時也是對充分發揮代表作用、進一步改進和加強代表工作的新探索。”《人民法院報》2014年3月5日頭版報道了行政庭法官與全國人大代表的結對活動。行政庭團支部也於同年被評為2014年度“中央國家機關最具活力團支部”。而在此之前，閻巍於2013年被選舉為最高人民法院團委副書記。

（圖：2014年3月4日最高法院行政庭“青年法官與人大代表互動機制”啟動儀式現場，周強院長、江必新副院長、何曄暉副秘書長出席會議並發表重要指示。）

（二）

所謂他山之石可以攻玉，為使我國行政訴訟法的修改工作能夠充分借鑒世界先進國家的經驗，2013年，閻巍跟隨有關領導對德法兩國行政法院、國會、司法部等機構進行了為期兩周的考察。出發前，閻巍以我國行政訴訟法修改為出發點，在充分查閱擬訪問國家行政訴訟制度有關資料的基礎上，具體擬定了考察期間所要解決的問題和針對不同主體的具體的提問方案，制作了三千余字的書面訪問計劃。充分細致的准備最終獲得了豐厚的回報，考察團不僅在出訪期間了解了許多以前未曾了解或知之不多的知識，還糾正了國內很多長期以訛傳訛的錯誤認識。在考察團對最后一站法國最高行政法院的訪問結束時，法國最高行政法院院長魯維稱贊道：“你們是我見過的水平最高、最認真的考察團。你們的提問如此精准，充分展示了中國同行行政法學理論的高水平。我非常願意同這樣的團隊合作，我會在任何你們需要的時候，以你們需要的方式提供幫助。”

（圖：考察團與法國最高行政法院院長魯維合影。）

回國后，閻巍心中掀起的陣陣波瀾久久不能平靜。他知道，行政訴訟法是一個國家民主與法治建設的晴雨表，這部法律制定的好壞，將直接影響到一個國家政治生態領域的軟實力。將我國行政訴訟法修改得更加完善，使我國這樣一個有著兩千多年封建專制統治傳統的國家，能夠在本世紀躋身於世界民主法治國家的先列，這是黨和人民的期待。而作為這次國家行政訴訟法修改的直接參與者，僅有“先天下之憂而憂”的精神是遠遠不夠的，必須有“工欲善其事，必先利其器”的具體行動。眼下最需要的利器就是拿出修改行政訴訟法所需的強有力的理論支撐和實踐依據。沒有過硬理論依據和實踐依據的支持，所修改的法律就會像建立在沙灘上的城堡，當潮水襲來時，城堡下面的沙子就會順水而去，沙子上面的城堡亦將頃刻顛倒。

在這一段時間裡，閻巍結合自己的辦案實際，潛心撰寫並在國家核心期刊《法學家》、《法律適用》、《行政執法與行政審判》等刊物上發表了《德、法行政訴訟制度考察報告》、《行政訴訟調解制度研究》、《論行政訴訟禁止判決》、《論我國行政訴訟舉証責任的重構》、《論行政合同的若干理論問題》、《國有土地拍賣過程中拍賣公告的可訴性問題》、《論中國法律傳統與審判實際工作的結合》、《國有土地拍賣公告及與之相關的拍賣行為屬於行政行為還是民事行為》、《從“陳愛華”案看我國規范性文件的審查》等學術論文十余篇。並具體負責了前最高法院院長王勝俊主編的司法改革從書《行政法與行政訴訟法》第三章“營造有利司法環境，充分發揮行政審判職能”部分、江必新副院長《中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務指南》、《行政訴訟法講座》等書籍中關於“行政訴訟証據”、“行政訴訟再審程序”等部分以及最高人民法院行政庭《行政訴訟法適用》等書籍的編寫工作。

同時，為了進一步夯實行政訴訟法修改的理論基礎，閻巍於2012年申請到了中國法學會青年特別資助項目《行政訴訟法修改過程中証據若干問題研究》的課題，並於2013年順利結項。此外，在行政訴訟法修改期間，他還參加了國家社科基金青年項目《法國憲法監督機制實效化路徑研究》、國家社科基金《醫患糾紛的成因和解決方案》、山西省高校哲學社會科學課題《大數據視野下個人信息保護與利用的平衡機制研究》等多項國家及省部級課題研究，以及建設部《城市房地產管理法》、國家食藥監總局《藥品監督管理法》等重大國家行政法規的修改工作。

除理論研究之外，閻巍還充分利用負責編輯《中國行政審判案例》的有利條件，從全國各地基層人民法院推薦上來的累計三千余篇審判案例中，努力尋找行政訴訟法修改的實踐支持。在此基礎上，他從全國各級法院上報的3000余篇行政審判案例中篩選、修改了其中的400余篇優秀案例編入《中國行政審判案例》一書，作為最高法院正式對外公開的案例。其中，編輯推薦的《魯濰（福建）鹽業進出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務局管理鹽業行政處罰案》、《內蒙古秋實房地產開發有限公司訴呼和浩特市人民防空辦公室人防行政征收案》分別入選最高人民法院第5號和第21號指導案例，而其在已頒行案例基礎上編訂的《行政審判辦案指南》已成為各級行政審判部門執法辦案的主要依據之一。

（三）

《中華人民共和國行政訴訟法》於2015年5月1日正式施行了。與《行政訴訟法》同日施行的《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》也由最高人民法院正式公布。當人們翹首以待最高人民法院公布《最高人民法院關於行政訴訟証據若干問題的規定》的時候，參與起草、修改這部規則的閻巍，此時正在燈下為這部規則的正式公布揮毫潑墨，嘔心瀝血。

閻巍不敢有絲毫的懈怠，因為他知道作為一名中國共產黨黨員，距離黨的要求還有很大差距。作為一名共和國的法官，與全國法官的前輩和楷模們相比，還做得還遠遠不夠。但是，披上法袍就要尋找公正，決不讓官與民的天平在這裡失衡的信念已經在閻巍的血液裡熱烈燃燒著。