南水北調辦黨組成員、副主任 張野
1952年毛澤東主席在視察黃河時提出了“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的”宏偉構想。經過幾代中國人半個多世紀不懈努力，幾十萬建設大軍10多年艱苦奮戰，南水北調東、中線一期工程已分別於2013年、2014年建成通水，取得重大階段性勝利。這一改天換地的宏偉工程，通過東、中、西三條調水線路與長江、黃河、淮河、海河四大江河相互聯結，構建“四橫三縱”中華大水網，改變我國水資源“南多北少”的空間分布格局，為全面建設小康社會，實現中華民族偉大復興的“中國夢”提供水資源支撐和保障，其巨大的社會、經濟、生態效益也必將在中華民族未來發展和中華文明進程中產生重大而深遠的影響。
一、充分認識南水北調工程的必要性
南水北調工程是緩解我國北方地區水資源短缺、遏制生態環境惡化狀況，實現水資源優化配置，保障供水安全的戰略性基礎設施。南水北調的由來不簡單是毛主席的一句話，而是對我國國情、水情的深入分析、科學認知和宏觀判斷。
首先，得從水資源的基本屬性說起。水是萬物之母、生存之本。生命源於水，文明興於水。2011年中央1號文件指出，水是生命之源、生產之要、生態之基。人要維持生命離不開水，工農業生產活動離不開水，生態文明建設同樣離不開水。水資源的基礎性，決定了人類從誕生開始就逐水而居、依水而棲，如何興水利、治水害是人類文明進程中一個亙古不變的主題。
我們的地球雖然71%表面積為水覆蓋，但除去海水、冰川水等，能夠為人類所利用的淡水資源非常有限，不足全球總水量的萬分之一。隨著人口增長和經濟社會快速發展，用水量不斷增加，缺水已經成為了世界性問題。據聯合國環境規劃署預測，到2025年全世界將有35億人面臨缺水。
我國水資源總量雖然豐富，但人均水資源量不足2000立方米，不足世界人均的1/3，是全球13個貧水國之一。目前，全國的年用水量已達6000多億立方米，超過可利用水資源量的一半。有關專家預測，到本世紀中葉將達到可利用量的上限，水資源供需矛盾將越來越突出。
我國水資源不僅稀缺，而且還有其時空分配極不均衡的特殊性。從時間上看，我國絕大部分地區降水集中在5-10月，華北地區高度集中在7-8月，這兩個月的降水量約佔全年降水量的80%，冬春季節易出現持續干旱。從空間上看，我國水資源量的81%集中分布在長江及其以南地區，而淮河及其以北地區，水資源量僅佔全國的19%。而北方地區人口、耕地、國內生產總值佔全國的47.4%、61.1%、41.2%，水資源分布與人口、經濟、耕地等布局極不匹配。黃淮海流域人均水資源量僅450立方米，海河流域不足300立方米，普遍處於極度缺水狀況，許多大中城市嚴重缺水，如北京的人均水資源量不到100立方米，比中東沙漠國家還缺水。
在過去的幾十年，我國人口快速膨脹，經濟高速發展，用水量不斷增長。北方地區地表水資源基本被開發殆盡，不得不大量開採地下水。據統計，目前北方地區65%的生活用水、50%的工業用水和33%的農業用水均來自地下水，其中河北省近80%的供水靠地下水。淺層地下水採完了就採深層地下水，目前南水北調供水區每年超採地下水70多億立方米，已累計超採1200多億立方米。淺層地下水的回補比較緩慢，深層地下水類似不可再生資源，如此超採下去終將會枯竭，北方地區數億人口的供水安全面臨嚴重威脅，糧食安全也得不到保障，子孫后代的吃水問題更令人擔憂。
不僅如此，由於過度使用地表水，大量超採地下水，已經造成了嚴重的水生態環境危機，成為生態文明建設的重要障礙。一是地下水超採造成地下漏斗、地面沉降。華北平原地面沉降面積約14萬平方公裡，累計沉降超過200毫米的面積約6.9萬平方公裡。天津最大沉降點的累計沉降量已達3.2米，觸目驚心！二是河流斷流、干涸。黃河下游1972年-1999年28年間有22年出現斷流。華北地區基本有河皆干，上世紀50年代海河每年入海水量超過240億立方米，現在一年僅7-8億立方米。三是水生態嚴重損害。濕地大量減少，華北地區濕地已經減少到20世紀50年代的10%。因缺水造成植被和生物多樣性銳減。四是水污染加劇，水污染從城市蔓延到農村，從下游蔓延到全流域，從地上蔓延到地下。海河流域地表水劣於Ⅲ類的國控監測斷面超過60%，地下水劣於Ⅲ類的區域已超過6.8萬平方公裡，令人揪心。
總之，由於水資源的稀缺性和分布不均特性，造成了嚴重的水安全問題。正如習近平總書記在中央水安全會議指出，河川之危、水源之危是生存環境之危、民族存續之危。水已經成為了我國嚴重短缺的產品，成了制約環境質量的主要因素，成了經濟社會發展面臨的嚴重安全問題。要從全面建成小康社會、實現中華民族永續發展的高度重視解決好水安全問題。南水北調工程正是通過工程措施改變我國水資源分布格局，有效解決水安全問題的重要戰略舉措。
二、充分認識南水北調工程的戰略地位和作用
回顧人類歷史，由於水資源的自然特點和基本屬性，水利工程在人類文明和歷史進程中一直發揮著至關重要的作用。從遠古時期人類逐水而居，到以水利灌溉起決定因素的農業文明發展，四大古文明的興衰，到以水電應用為標志之一的工業文明，再到今天以人與自然和諧相處為核心理念的生態文明，人類都在探索建造各種水利工程來科學調度水資源以適應自身發展的需求，推動人類社會不斷進步。
早在公元前2300年前后，古埃及人就建造水利工程引尼羅河水灌溉，並創造了光輝燦爛的古埃及文明。我國獨特的地理條件和農耕文明決定了治水對中華民族生存發展和國家統一興盛至關重要，有的學者形象地指出中華民族的發展史就是一部治水史。遠古時期的大禹治水，就標志著我國人民為治水開始了艱苦卓絕的努力。回顧我國歷史，各類調水工程可謂史不絕書，為中華民族的統一和繁榮發揮了重要作用。例如，先秦時期，李冰父子主持修建的都江堰，引岷江水澆灌成都平原，催生出了舉世聞名的天府之國。秦國穿鑿出鄭國渠“引涇入洛”，將貧瘠的渭北平原變成了富饒的八百裡秦川。隋朝開鑿出名震天下的京杭大運河，聯系海河、黃河、淮河、長江以及錢塘江等多條河流，極大地促進了南北融合和沿線地區的經濟文化發展。
新中國建立以來，黨和政府對水利工作高度重視，始終把水利作為農業的命脈、作為經濟社會發展的基礎設施。從“要把黃河的事情辦好”到“一定要把淮河修好”，從學大寨整地治水到發揚紅旗渠精神鑿山修渠，從興建三峽大壩到南水北調工程，用宏大的手筆書寫著中華民族治水安邦的新篇章。在水資源配置方面，相繼修建了引灤入津、江水北調、引黃濟青、引黃入晉、引黃濟津、東深引水、引大入秦等幾十項調水工程，為社會主義現代化建設提供了有力支撐和保障，有的工程已經成為了維系一些地方和城市發展的生命線。
黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，提出了全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的戰略目標。全面建成小康社會的核心在“全面”，這個“全面”既體現在覆蓋的人群是全面的，是不分地域的全面小康，是不讓一個人掉隊的全面小康，意味著全國各個地區都要邁入小康社會，又體現在涉及的領域是全面的，覆蓋了經濟、政治、文化、社會、生態各個方面。而我國水資源的分布特點和形勢，造成了我國北方地區水資源承載能力與經濟社會發展矛盾異常突出，水資源短缺成為了制約這些地區經濟社會可持續發展的重要“瓶頸”，而且已經造成了一系列嚴重的生態環境問題。如果北方地區數億人口的水安全問題得不到有效解決，全面建成小康社會是不可能實現的。因此，我們必須從為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的“中國夢”提供基礎保障的高度來看待南水北調工程的戰略地位和作用。
南水北調工程，其調水規模之大、受益地區之廣、受益人口之多均居世界之最。根據總體規劃，南水北調東、中、西三條線路總調水規模448億立方米，佔長江年徑流量的4.6%，大約相當於為北方地區新增了一條黃河的水量。受水區控制面積145萬平方公裡，約佔全國的15%，共14個省（市、自治區）受益，受益人口約4.5億人。已建的東、中線一期工程年調水規模183億立方米，受益地區包括北京、天津、河北、河南、湖北、江蘇、山東、安徽8個省（市），直接受益人口1.1億人，間接受益人口超過2億人。更為重要的是，南水北調通過工程措施破除了我國水資源“南多北少”對經濟社會可持續發展的桎梏，讓干渴的北方地區能夠逐步走出缺水的陰霾，享受南方充裕水資源的潤澤。通過南水北調構建的“四橫三縱”大水網，國家即可在戰略和宏觀層面，大尺度、全方位地進行跨流域、跨區域的水資源優化配置和調度，為經濟社會發展和生態文明建設提供有力的水資源支撐和保障。
南水北調工程的戰略意義主要體現在以下幾個方面。
一是提高數億人口的用水安全。南水北調工程的實施有力保障了沿線城市群的用水。東、中線一期工程直接給沿線的253個縣級以上城市供水，大大提高了這些城市的供水保証率，保障了供水安全。北京等城市還著眼長遠，統籌考慮，將南水北調水抽入水庫或注入地下，進一步增加水資源的戰略儲備。此外，南水北調工程不僅為沿線城市增加了水量，而且改善了水質。長期以來，我國北方許多城市大量使用地下水，有些地方地下水礦物質含量高，水質偏硬。南水北調源自長江流域優質的地表水，水質軟。通水以來，用上南水北調水的居民普遍反映水質得到較大改善。更為重要的是，南水北調實施以后，可以使北方700多萬人結束長期飲用高氟水、苦咸水的歷史。
二是為國家戰略的實施提供水資源保障。南水北調東、中、西三條調水線路所涉及的區域，既有經濟社會高度發達、但資源環境嚴重透支的東部地區，又有經濟社會快速發展、城鎮化不斷推進的中部地區，也有跨越式發展勢頭強勁、但生態相對脆弱的西部地區。南水北調實施以后，通過水資源的優化配置，將大大提高黃淮海地區的水資源承載能力。由於有了水資源的支撐和保障，使得該區域的區位優勢、資源優勢、產業優勢和基礎優勢得到充分發揮，為東部地區率先發展、中部崛起、京津冀一體化、西部大開發、絲綢之路經濟帶等國家戰略的實施提供水資源支撐和保障。
三是為生態文明建設提供有力支撐。黨的十八大把生態文明作為“五位一體”總體布局的重要組成部分，水作為生態之基，建設生態文明離不開水資源的根本保障。南水北調通過調水和治污工程的實施，在生態文明建設中發揮著不可替代的重要作用。其中最為重要的貢獻就是可以通過水資源的增量盤活存量，有效控制地下水超採，北方地區地下水位下降、地面沉降等生態環境問題可逐步得到遏制。據測算，南水北調工程實施以后，由於水資源的增加，通過嚴格控制地下水開採，北方地區每年能夠減少超採地下水50億立方米左右，其中北京市可以從根本上杜絕超採問題。
南水北調東、中線一期工程分別於2002年、2003年開工興建，歷經12年艱苦奮戰，先后於2013年、2014年如期實現通水目標，習近平總書記、李克強總理、張高麗副總理均作出重要指示、批示。習近平總書記指出，南水北調工程功在當代，利在千秋。要繼續堅持先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水的原則，加強運行管理，深化水質保護，強抓節約用水，保障移民發展，做好后續工程籌劃，使之不斷造福民族、造福人民。李克強總理要求繼續精心組織、科學管理，確保工程安全平穩運行，移民安穩致富。
目前，東線累計抽水48億立方米，調水到山東3億多立方米﹔中線京石段自2008年累計向北京輸水16.1億立方米，全線通水后累計向沿線4省（市）供水超過10億立方米。東、中兩線已經開始逐步發揮工程效益。西線目前還在做前期研究。要構建“四橫三縱”大水網，西線工程不可或缺，隨著西部大開發和絲綢之路經濟帶戰略的實施，加快推進西線工程建設刻不容緩。
三、加快西線工程建設是構建“四橫三縱”的重要內容
根據國務院批復的《南水北調總體規劃》，西線工程在長江上游通天河、支流雅礱江和大渡河上筑壩建庫，開鑿穿過長江與黃河分水嶺巴顏喀拉山的輸水隧洞，調長江水入黃河上游，主要解決我國西北地區缺水問題，基本滿足黃河上中游青海、寧夏、甘肅、內蒙等6省（區）和鄰近地區未來50年的用水需求，促進黃河的治理開發，必要時相機向黃河下游供水，緩解黃河下游斷流等生態和環境問題。
南水北調東、中線工程主要解決淮河、海河流域水資源短缺的問題，而隨著社會經濟的發展，黃河流域水資源短缺的形勢已越來越嚴峻，現有的水資源條件即使加上採取節水措施等，已很難滿足這些地區經濟社會可持續發展的需求。在西部大開發的引領下，西部地區借助雄厚的資源優勢和獨特的區位優勢，加快構建現代產業體系，建立和完善重要的能源基地、資源深加工基地、裝備制造業基地和戰略新興產業基地。關中-天水經濟區初具規模，寧東能源基地、烏海市及烏斯太工業能源基地、陝北榆林能源工業基地、山西離柳孝汾煤電能源基地以及甘肅隴東能源基地等發展迅猛，“呼包銀”重點經濟區發展規劃正在積極論証之中，有可能成為今后10年西部大開發新的增長極。但是，水資源短缺已經成為了這些地區可持續發展的重要“瓶頸”，黃河早已不堪重負。規劃實施的西線工程從長江流域向黃河上游注入170億立方米的水量，約佔黃河年徑流量的1/3，這對沿黃經濟的跨越式發展將是重要的支撐，也為中國絲綢之路經濟帶戰略的實施提供有力保障。同時，西線工程一旦實施，數千億元的投資拉動，對施工區所在的四川、青海兩省經濟發展也將有巨大的促進作用。
此外，西線工程的實施對增加耕地資源，保障我國糧食安全也具有重大作用。隨著我國人口、經濟的迅速發展，耕地資源不足對糧食安全的影響日漸顯著。現有耕地存量離18億畝的控制紅線所剩無幾，隨著經濟總體規模的迅速擴大，建設用地需求對穩定現有耕地規模形成越來越大的壓力。根據后備耕地資源調查數據，我國可開發的后備耕地資源主要分布在新疆、甘肅、寧夏、內蒙古等省區。西線工程調水后，在合理的水量分配方案下，可以在河套平原和河西走廊地區開發出幾千萬畝耕地，進一步提高我國的糧食保障能力。同時，有了大量的耕地增量，國家就可以在更大范圍和更廣的領域內統籌配置土地資源，為國民經濟和社會發展全局提供更強有力的支撐和保障。
當前，由於黃河流域水資源過度開發，河道萎縮、水土流失、土地沙漠化加劇，不僅損害了當地人民的生存環境，而且對我國中、東部地區和首都圈的生態安全及環境質量構成嚴重威脅。而隨著西部地區經濟社會快速發展，水資源的供需矛盾將會越來越突出。如果不有效解決水資源的增量，不但影響西部大開發等國家戰略的實施，而且將繼續走上犧牲生態環境謀取發展的老路，這對生態脆弱的西部地區和不堪重負的黃河來講無疑是巨大的災難。
2010年12月，中共中央、國務院印發《關於加快水利改革發展的決定》，強調“適時開展南水北調西線工程前期研究。積極推進一批跨流域、區域調水工程建設。著力解決西北等地區資源性缺水問題”。西線工程作為特大型跨流域調水工程，前期研究還要3-5年，主體工程施工期需要10年左右，即使現在開始啟動，也至少要到2030年才能基本實現通水目標。因此，西線工程任務緊迫，加快推進西線工程建設刻不容緩。
四、認真貫徹落實習近平總書記治水新思路，充分發揮南水北調工程效益
根據對我國水安全形勢的科學判斷和分析，結合生態文明建設的新理念、新思路，習近平總書記提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水新思路，為強化水治理、保障水安全指明了方向。南水北調工程作為我國水資源宏觀配置的戰略性基礎設施，必須認真貫徹落實好習近平總書記的16字治水方針，落實好“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”的“三先三后”原則，充分發揮工程效益，為提高我國水安全，保障經濟社會持續健康發展做出積極貢獻。
首先，要進一步加強節約用水。節水是南水北調工程實施的基礎。南水北調工程雖然給北方地區增加了水量，但有限的調水量並不會讓北方地區水資源短缺的狀況得到根本改變，缺水形勢依然嚴峻。為了修建南水北調工程，國家投資了幾千億元，40多萬群眾移民搬遷，付出了巨大代價。每一位用上南水北調水的人們都應該懷著一顆感恩之心，增強節水意識，節約利用好每一滴寶貴的水資源。政府有關部門要更加深入開展節水工作，綜合運用法律、行政、經濟、技術、宣傳等多種手段，全面推進節水型社會建設，加強節水制度和措施的落實，著力提高用水效率和效益，切不可陷入大調水大浪費的泥潭。
第二，人類活動要充分考慮水資源、水環境的承載能力，實現水資源與人口、經濟、社會發展等匹配均衡。政府在城市宏觀規劃、產業布局上要把水資源、水環境承載能力作為剛性約束，建立經濟社會發展與水資源均衡匹配的科學格局，在城市規劃發展上，要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的原則，合理確定人口規模和產業布局，從嚴控制高耗水項目。在科學規劃，合理評估的基礎上，按照確有所需、生態安全、可以持續的原則，有序推進全局性、戰略性的重大水利工程建設，例如東線二期、西線工程等，為經濟社會持續健康發展提供堅實后盾。
第三，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，通過水資源的保護和有效利用，系統加強水源區和受水區的生態環境治理。在水源區，要進一步深化治污，加強水質保護，促進經濟社會與生態環境協調發展，確保調水水質長期穩定達標。在受水區，要科學統籌外調水、當地地表水、地下水和再生水等水源的供水結構，保障南水北調水得到足量使用的條件下，嚴格落實地下水壓採方案和措施，有效控制地下水超採，禁止新增開採深層承壓水，切實發揮修復華北平原地下水生態的作用。
第四，進一步深化改革創新，充分發揮政府作用和市場機制，推進南水北調事業健康發展。水是公共產品，政府不能缺位，更不能手軟，水治理是政府的主要職責。南水北調是國家的戰略性基礎設施，必須充分發揮好政府的主導作用，在后續工程規劃、水資源宏觀調度和配置、水資源保護和監管、水價改革等方面發揮應有的主導作用。同時，要積極探索，充分發揮市場在資源配置中的重要作用，鼓勵和吸引社會資本投入配套工程建設，探索水權交易和流轉，促進南水北調工程早日發揮效益，南水北調水得到優質高效利用。
綜上所述，南水北調的規劃和實施是建立在對水資源的基礎性、稀缺性和特殊性等客觀存在的科學認知基礎上的，是人類認識自然、改造自然的具體實踐。我們必須排除干擾，堅定立場，擺脫體制的束縛，破除制度的壁壘，摒棄短視的眼光，站在中華民族長遠發展的高度，用歷史發展的眼光來認識南水北調工程的戰略性、基礎性作用。認真貫徹落實好習近平、李克強等中央領導的指示精神，在習近平總書記治水新思路的指引下，凝心聚力，再接再厲，加強已建工程的運行管理，積極推動東線二期、西線等后續工程建設，用好用足南水北調水，充分發揮工程效益，早日構建起“四橫三縱”的中華民族大水網，為全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的“中國夢”做出積極貢獻。
