國家鐵路局黨組成員、副局長 傅選義
十八大以來，黨中央協調推進“四個全面”戰略部署，為實現中華民族偉大復興的“中國夢”指明了方向，奠定了基礎。規范行政審批行為，改進行政審批工作，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，對於推進“四個全面”戰略具有十分重要的意義和作用。國家鐵路局承擔鐵路行政許可、鐵路市場監管等職能職責，必須貫徹落實好中央有關規范行政審批行為、改進行政審批工作和加強市場監管的精神和要求，正確高效履行職責，積極推進鐵路健康發展。
一、深刻領會精神要求，不斷提高思想認識
2013年黨中央國務院作出了鐵路實行政企分開管理體制改革的重大決策。加強鐵路市場監管是國家鐵路局的重要職責。行政審批是實施市場監管的重要手段。不斷規范行政審批行為，改進行政審批工作，切實加強鐵路市場監管，首先要深刻認識其重要意義，進一步增強工作的自覺性和主動性。
一是規范行政審批加強市場監管是適應新常態、釋放經濟社會發展活力的客觀需要。近年來，我國經濟社會發展出現了很多新情況，中央概括為進入新常態。習近平總書記在闡述新常態的特征以及新常態給中國帶來新的發展機遇中指出，“政府大力簡政放權，市場活力進一步釋放”，由於改革了企業登記制度，2014年前三季度全國新增企業數量較2013年增長60%以上。政府在新常態下推動經濟社會發展，不能主要依靠投資，而是要推進改革，徹底革除束縛經濟社會發展的體制機制弊端，激發市場社會活力，營造公平競爭環境。
我國社會主義市場經濟體制還不完善，政府與企業、市場、社會的關系還沒有完全理順。過多的行政審批對於充分發揮市場作用是一大障礙，會扭曲市場運作規律。解決問題的關鍵，在於適應社會主義市場經濟的內在要求和運行特點，也就是十八屆三中全會提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”。推進行政審批制度改革，著力解決市場體系不完善、政府干預過多問題﹔加強市場監管，維護市場秩序，彌補市場失靈，著力解決監管不到位的問題，充分發揮“兩個作用”，促進經濟社會充滿活力、富有效率、健康發展。
二是規范行政審批加強市場監管是堅持依法行政、建設法治政府的內在要求。黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的重要決定，將“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作為全面推進依法治國的重大任務之一，明確提出“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”法治政府建設目標，要求“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定，推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”，這是對政府行政行為的嚴格框范。習近平總書記指出：“行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。執法者必須忠實於法律”。
依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。依法治國精神在行政審批和市場監管層面，有兩個方面含義。一方面，建設法治政府的核心是促進各級政府依法行政，約束和規范行政權力，使行政權力授予有據、行使有規、監督有效。所有行政行為都要於法有據，依法為行政權力的設定和行使規定清晰的邊界，堅持“法無授權不可為”的原則。另一方面，法律的生命力在於實施，如果有了法律而不實施或者實施不力，搞得有法不依、執法不嚴、違法不究，法律也就形同虛設了。依法行政要堅持嚴格執法，落實“法定職責必須為”的要求。以依法審批、公開公正、便民高效、嚴格問責的要求規范行政審批，以嚴格執法、違法必究、規范秩序的要求加強市場監管，促進法治政府的建設。
三是規范行政審批和市場監管是預防治理腐敗、實現廉潔從政的重要舉措。十八大以來反腐敗工作取得了舉世矚目的成就，也得到了社會各界的認同。習近平總書記在廉政工作會議上指出，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，還沒有取得壓倒性勝利，黨風廉政建設和反腐敗斗爭永遠在路上，從“不敢腐”到“不能腐”、“不想腐”的任務還十分繁重﹔要做到“不能腐”、“不想腐”，就要把權利關進制度的籠子裡。黨中央深入推進全面從嚴治黨，繼黨的群眾路線教育實踐活動，開展“三嚴三實”專題教育，進一步加強黨的思想政治建設和作風建設。其中，嚴以用權是“三嚴三實”的重要內容，也是踐行“三嚴三實”要求的關鍵環節。嚴以用權，就是要堅持用權為民，按規則、制度行使權力，把權力關進制度的籠子，任何時候都不搞特權、不以權謀私。
行政審批和市場監管具有權力集中的特點，如程序不透明、監督不到位，將造成自由裁量權過大，加之利益驅動，成為滋生腐敗的溫床。大量的腐敗案件也反映了這一問題，利用手中行政權力，權錢交易、以權謀私，最終走上了犯罪道路。行政權力的關鍵是自由裁量權，把權力關進籠子，就要建立程序嚴密、制約有效的權力運行機制，就是要接受群眾監督。按照“嚴以用權”要求規范行政審批和市場監管，既是對廣大干部政治上的關心，也是從源頭上預防和治理腐敗的治本之策。
二、規范行政審批行為，改進行政審批工作
《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率”。新一屆政府將職能轉變、簡政放權作為開門第一件大事，作出全面安排部署。國家鐵路局認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署, 深化行政審批制度改革, 推進簡政放權,規范和改進行政審批工作，不斷提高服務水平，最大限度釋放市場活力。
一是大幅減少鐵路行政審批事項。鐵路政企分開管理體制改革以來，國家鐵路局對原鐵道部行政審批事項進行了全面清理和分類研究處理，對社會投資者有積極性，市場機制能有效發揮作用的事項，堅決不再搞行政審批﹔對企業運輸生產過程中的微觀事項由企業負責審查把關﹔全面清理原鐵道部對部屬企業實施的非行政許可審批項目。目前，原鐵道部25 項行政審批事項, 已減至6 項，都是直接關系公眾生命財產安全或社會公共利益的事項。非行政許可審批事項已全部取消。對已取消的鐵路行政審批項目，不折不扣地落實企業自主經營管理權責，不在貫徹執行中打折扣、做選擇、搞變通。
二是規范行政許可審批管理。對依法保留的行政審批項目嚴格規范管理，推進制度建設。成立了行政許可管理委員會,統籌協調鐵路行政審批改革有關事項, 制定發布了《國家鐵路局行政許可實施程序規定》和《國家鐵路局行政許可內部工作流程》。進一步制定完善相關行政許可辦法、實施細則以及審查工作細則。實行行政許可廉政風險防控機制，編制了《國家鐵路局行政許可廉政風險防控手冊》，強化對受理和審查行為的監督制約。
三是服務企業提高辦理效率。國家鐵路局實行“一個窗口對外”辦理行政許可，在政府網站設立行政許可專欄，提供許可服務指南，公開審批事項、依據、條件、程序、辦理時限、結果等信息，實行網上預約辦理許可。在採取和落實責任措施的前提下，努力為企業提供服務保障，及時研究辦理了中國鐵路總公司急需採購設備和北京S2線動車組維修等多項行政許可﹔對新開通高鐵急需的動車組司機單獨安排考試﹔主動服務既有鐵路運輸企業申領許可証件，開辟綠色通道，積極實踐“顧全大局、服務企業”的履職宗旨。
四是不斷深化行政審批改革。在前期簡政放權的基礎上，對依法保留的行政許可事項，進一步研究精簡鐵路機車車輛設計制造維修進口許可和鐵路運輸基礎設備生產企業的審批目錄，激發市場活力。對取消審批的事項，嚴禁以備案、登記、監制、認定、審定、審核等形式搞變相審批﹔嚴禁在部門規章和規范性文件中設定或變相設定行政審批﹔嚴禁在公開的行政審批項目目錄之外實施其他行政審批﹔堅決杜絕隨意新設、邊減邊增、明減暗增等問題。加強對相關規范性文件的合法性審查，嚴格杜絕上述問題的發生。調整完善政府網站行政許可專欄，進一步細化行政許可公開事項，推動網上辦理行政許可，方便許可申請，為推動鐵路投融資體制改革支持引導社會資本投資建設經營鐵路創造良好政策環境。
三、探索實踐開拓創新，加強鐵路市場監管
習近平總書記指出，經過20多年實踐，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，但仍存在不少問題，主要是市場秩序不規范、市場規則不統一、市場競爭不充分等等，這些問題不解決好，完善的社會主義市場經濟體制是難以形成的。鐵路運輸市場同樣存在這些問題，甚至更為突出、更為嚴重，特別是政府和市場的關系亟待理順。鐵路管理體制實行政企分開改革，在鐵路市場監管方面，具有很強的挑戰性和開創性。從建立健全鐵路市場監管體系的設計，到監管內容、方式、途徑、手段的完善，都需要進行深入的學習研究探索創新。
一是規范鐵路運輸市場准入制度。市場准入制度是國家對市場主體資格的確定、審核、認可制定和實行的法律制度，是國家對市場經濟活動基本的、初始的管理制度。實行市場准入制度的目的就是營造公開、公平、公正的市場競爭環境，集聚更多資源參與經濟活動，培育和規范市場主體，促進經濟持續健康發展。2004年，國務院第412號令設定了鐵路運輸企業准入許可，但在政企合一的原鐵道部時期，一直沒有出台許可辦法，存在運輸市場准入規則不公開不透明的問題，不利於社會資本投資參與鐵路建設經營。近年來，國務院實施了鐵路投融資體制改革等一系列加快鐵路建設發展的重大舉措，鐵路投資主體呈現多元化態勢。無論是從貫徹落實鐵路投融資體制改革精神方面，還是從落實國務院規范行政許可的要求、國家鐵路局依法履職方面，都迫切需要制定出台鐵路運輸企業准入制度。同時，鐵路運輸直接關系社會公共利益和公眾生命財產安全。從事鐵路運輸經營的企業，必須具備相應的安全保障能力、運輸管理能力、持續經營能力和經濟實力，特別是高鐵運輸，對安全管理、服務質量的要求更高，需要通過統一規范的准入許可審查確保新進入企業具備相應的能力和條件，以保障鐵路運輸安全，維護社會公共利益。
國家鐵路局把制定鐵路運輸企業准入許可相關辦法，作為貫徹落實鐵路投融資體制改革和行政審批制度改革要求的重要措施，旨在為各類社會資本參與鐵路建設經營提供公開、公平、公正的運輸市場准入條件，保障投資者的合法權益，鼓勵社會資本投資建設鐵路，進一步促進鐵路運輸市場開放，保障運輸安全。鐵路運輸企業准入許可辦法及其實施細則的出台，為推進鐵路投融資體制改革、放開搞活鐵路運輸市場，作出了相關制度安排。
二是界定鐵路運輸市場監管內容。國外鐵路市場監管方面，各國監管體系各有特點，在運輸市場監管內容上各有側重，主要內容包括市場准入、線路能力分配和利用、清算標准、運價，以及運輸服務、企業間糾紛的處理等。我國鐵路運輸市場監管，需要結合國情路情深入研究。鐵路運輸市場監管的最終目的是吸引社會資本投資建設經營鐵路，促進鐵路發展﹔總體原則是開放市場、激發活力、有序競爭，在保障國家和社會公眾利益的前提下，維護企業的合法權益﹔基本方法是，政策引導，依法行政，嚴格監管，營造良好市場環境。主要內容除了市場准入外，還包括制定完善規范市場秩序的政策措施和相關標准，為企業投資經營創造良好的政策環境﹔鼓勵企業間鐵路線路相互開放，互聯互通，提高線路利用率，促進擴大鐵路運輸市場競爭﹔督促企業優先完成國家指令性運輸和搶險救災人員、物資的運輸，履行鐵路公益性運輸等普遍性服務義務﹔督導企業按照國家和行業服務標准，向社會提供安全、方便、快捷的運輸服務，保障社會公眾的合法權益﹔監督企業按照規定的價格定價規則開展運輸經營活動，開展正當有序的市場競爭等。
三是建立鐵路運輸市場監管體系。加快立法工作，完善制度措施，建立健全監管辦法和市場規則，明確監管內容、監管程序、監管主體等，使監管有法規可依據，有程序可遵循，有主體可執行。加強事中事后監管，對企業的市場行為特別是在互聯互通、服務質量、公益性運輸、運輸價格等方面進行重點監管，構建監管指標體系，動態監測變化趨勢，鼓勵社會監督，處理相關投訴舉報，查處違法違規行為。運用信息技術手段，加快建設監管數據庫、監管信息平台、動態監測預警平台等，為建立市場信用體系、更好地開展市場監管提供技術支持。依法探索購買服務等方式，吸收社會力量參與市場監管工作，發揮社會組織和專業機構作用，增強監管力量，拓展監管途徑，建立“企業自律、政府監管、社會參與”的鐵路運輸市場監管新格局。
