廈門市行政服務中心：“多規合一”進“一家門”辦“多家事”

2014年，廈門市在全國率先將“多規合一”一張圖應用到提升城市治理能力方面，在統一空間規劃體系的框架下推動建設項目審批流程再造，提高審批效率。

本次改革打破部門藩籬，按照項目業主的服務需求，通過減放並轉調，將原本繁瑣的審批全流程劃分為用地規劃許可、可研批復及工程規劃許可、施工圖審查、施工許可、竣工驗收及備案五個階段，階段內實行“一份辦事指南，一張申請表單，一套申報材料，完成多項審批”的綜合審批模式。通過打造互聯互通的信息化平台、推進跨部門協作、健全配套制度設計，推進新流程全面運行。

改革后，建設項目總審批時限由180個工作日縮短至49個工作日，審批材料由249項縮短至93項，實現從“環節多、層次多、制約多”向“環節少、扁平化、便捷化”的轉變，成為廈門市加強城市治理體系建設、提高治理能力的一個典型案例。

“多規合一”進“一家門”辦“多家事”

——廈門市持續深化行政審批制度改革紀實

在廈門持續深化行政審批制度改革中，“多規合一”是這一框架背景下的點睛之筆。根據今年廈門市政府工作報告，廈門將繼續全面推進“多規合一”，堅持一張圖紙管控到底、一個平台協同管理、一張表格受理審批、一套機制保障運行。

時間回到去年9月。在廈門市行政服務中心，兩天的建設項目審批新流程培訓會，給燥熱的鷺島大地帶來陣陣涼爽和風，所有參訓的業主們都為改革政策的拂面春風歡欣鼓舞。“改革后，程序簡化了。以前是業主圍著部門一家一家跑，現在是部門內部自己跑，業主進一家門辦多家事，大大提高了效率。”培訓會后，作為“多規合一”審批改革受益者，廈門市市政建設開發總公司工作人員不由發出感慨。許多參會的業主也紛紛表示，“短短幾天就完成了用地規劃許可，不可思議！”

“一張藍圖”管好一座城市

對城市總體規劃形成“一張藍圖”，這是“多規合一”的基礎，策劃項目落到“藍圖”進行比對，就可以確認即將生成的項目是否存在規劃“打架”的問題，這也是“多規合一”帶來的巨大變化。2015年1月1日，在“三規合一”的基礎上，廈門“多規合一”平台正式運行。運行至今，“多規合一”項目生成平台累計策劃項目223個，生成項目38個。已生成的項目在業主申請后，能快速拿到用地規劃許可証。從運行情況看，“多規合一”基本上解決了規劃“打架”問題，項目生成平台完善了“多規合一”平台在項目生成策劃部分的審批流程，各部門以協同平台為基礎，主動消化項目的前期矛盾，調整可能存在沖突的規劃細節。無需等待業主申請，直接生成項目，變審批部門等申請為業主等領証。

同安萬畝蔬菜基地和天馬山是“多規合一”后首批列入調整的項目。前者在廈門城鄉規劃中屬於建設用地，但在土地利用總體規劃中屬於非建設用地，通過在“一張藍圖”上進行比對，發現兩者“打架”后，參照“美麗廈門”戰略規劃，這片土地仍被保留為非建設用地。天馬山在城鄉規劃和土地利用總體規劃中都屬於建設用地，在“一張藍圖”中卻在生態紅線內，比對后，從廈門整體生態環境考慮，這片土地不允許再上馬新的建設項目。

避免規劃“打架”，首先要有一座城市的科學總體規劃，即形成“一張藍圖”。“美麗廈門”戰略規劃，給廈門城市定位和空間規劃進行了統一布局，並以立法的形式確定下來，這就避免了城市總體規劃可能被朝令夕改的問題。通過生態控制線和建設用地增長邊界控制線的劃定，統一並明確了對生態用地和適宜建設用地的控制要求，消除了各部門及多個規劃之間的矛盾和信息不對稱，形成了“多規合一”一張圖。

“多規合一”推進審批流程改革

廈門“多規合一”最大亮點在於通過“一張圖”推進建設項目審批流程改革。與以往局限於部門內部審批流程改革不同的是，“多規合一”審批流程改革橫向涉及30余個市級審批部門和服務單位，縱向涉及市、區兩級政府。由市行政服務中心管委會牽頭，市發改委、規劃委、國土房產局、建設局等部門配合，在多規平台統籌策劃項目的基礎上，利用市行政服務中心平台，把原來分散在不同部門的審批功能進行集中、共享，以服務業主需求、提升行政審批效率為原則，在法律框架內大膽創新謀劃，實現從各事各管向依法統籌轉變，大幅縮減了審批時限。

在統一空間規劃體系的框架下，具體從4個方面推動建設項目審批流程再造：

一是推進審批項目“減放並轉調”，實現流程再造，審批提速。打破部門藩籬，以項目業主的服務需求為首要考量，將建設項目按審批流程梳理成三大類型，即建設工程類、線性工程類、土地招牌挂類，三大類型覆蓋所有建設項目。又對建設項目審批流程進行橫向和縱向劃分。橫向4條主線，即：建設管理審批、投資控制審批、用地審批、申請人准備環節。縱向5個階段，即：用地規劃許可階段、可研批復及工程規劃許可階段、施工圖審查階段、施工許可階段、竣工驗收及備案階段，階段內實行一份辦事指南，一張申請表單，一套申報材料，完成多項審批的綜合審批模式。通過調整審批事項辦理階段、合並部分審批服務事項和環節，從項目建議書至施工許可核發，總審批時限由原來的180個工作日縮短至49個工作日，前期工作總時限則壓縮了1/3以上，審批資料由249項縮短至93項，實現從環節多、層次多、制約多向環節少、扁平化、便捷化的轉變。

二是打造線上線下、虛實一體的新平台，實現審批集中，信息共享。一方面，搭建“多規合一”建設綜合服務大廳。廈門市行政服務中心管委會對建設綜合服務大廳的窗口設置進行大幅調整，優化建設項目審批服務空間布局，按照“多規合一”后的建設項目審批流程的5個階段設立跨部門辦事窗口，負責階段內事項的咨詢及統一受理﹔設置跨部門階段審批室，各部門審批人員集中辦公﹔設置跨部門統一協調室，當審批過程出現部門意見分歧的情況，由各階段牽頭部門啟動協調，現場相互溝通、達成一致意見。統一登記窗口收件后，直接交由后台審批人員確認收件，真正實現進一窗收件、一室辦理，進“一家門”，辦“多家事”。另一方面，發揮“四位一體”信息平台新功能。廈門建立了建設項目審批信息管理系統、“多規合一”業務協同平台、各部門審批系統和監督管理平台等“四位一體”的信息平台，突出共享性，實現從各自為政、信息孤島到部門聯動、信息共享的轉變。市行政服務中心管委會在“多規合一”等多系統聯動的基礎上，通過統一收發件、實時流轉的工作模式和效能監察系統的在線監控，全程跟蹤督辦審批環節及控制審批節點，防范和消除體外循環。

三是加強制度設計，實現多規平台協同配合，運行順暢。在提升政府部門審批效率的同時，廈門市建立倒逼機制和信用監管機制，督促建設單位、中介機構提高辦事效率，一般情況下，編制可研代方案不超過40天，初步設計不超過30天，施工圖設計不超過40天，環評報告不超過40天，編制其他報告不超過20天。對違反建設法規的不誠信建設單位採取“零容忍”機制，發現不符合審批要求的行為一律嚴格處罰，通過重罰違法者，提高建設單位違法成本，有效督促企業守法誠信辦事，實現從嚴審、鬆管、輕罰到寬審、嚴管、重罰的轉變。

為加強制度設計形成五大規章。制訂《落實“多規合一”推進建設項目審批流程改革實施意見》，明確改革目標、措施、適應范圍和各部門職責，為審批流程改革提供依據﹔制訂《建設項目審批信息管理平台運行規劃》，規范各部門審批行為及信息共享要求，保障新流程的順利實施﹔制訂“多規合一”審批流程五個階段牽頭管理辦法，強化部門協同聯動職責﹔建立“多規合一”審批全流程監督機制，加強效能監督，保障審批新流程執行到位﹔建立倒逼制度，督促建設單位、中介機構提高項目辦事效率。

“多規合一”審批流程改革已成為廈門市委市政府轉變職能、提高效能、優化服務的成熟樣板，得到了各級領導的充分肯定，被譽為“廈門經驗”。廈門市委、市政府為此制定印發了《2015年度“多規合一”工作計劃》及工作任務分解表，建立了“多規合一”效能督查工作制度，市“多規合一”審批平台協調管理中心也已挂牌。接下來，廈門將繼續將“多規合一”實踐作為加強城市治理體系建設、提高治理能力的有效載體，繼續豐富完善“一張圖”的服務內容，強化“一個平台”的功能整合，發揮“一張表”的聯動協同效應，健全“一套機制”的法規保障，實現“多規合一”在市、區、部門等審批領域的全方位覆蓋和建設項目審批的全流程再造，為進一步推進政府職能轉變、推進法治中國建設積累經驗、提供借鑒，完善“廈門模式”、打造“廈門藍本”。