打通審批末梢 促進行政肌體微循環——寧波市政務服務中心創新性探索

近幾年來，寧波按照中央統一部署，精簡審批事項，下放審批權力的同時，把再造審批流程和運作機制作為深化行政審批制度改革，加強政務服務的重點，針對傳統審批體制弊端，整合審批職能，推動行政審批標准化，著力打通審批末梢，促進行政肌體微循環的暢通。《人民日報》、《光明日報》、《浙江日報》等媒體多次報道了我市審批制度改革和行政服務中心建設的經驗做法，寧波市行政服務中心被浙江省政府評為全省示范行政服務中心。

打通審批末梢 促進行政肌體微循環

——寧波市政務服務中心創新性探索

一、背景與起因

2000年1月，寧波創建了浙江省第一個地市級行政服務中心，至2002年，全市形成了以市行政服務中心為龍頭，縣市區行政服務中心為主體，部門分中心和鄉鎮（街道）便民服務中心為補充，覆蓋城鄉，多個層級的行政審批服務體系。行政服務中心的出現促進了行政審批的規范、透明和高效，初步解決或緩解了行政審批效率低、企業群眾辦事不方便等問題。但傳統體制問題沒得到徹底解決，傳統行政理念沒有根本性轉變，在計劃經濟陳規舊習的多重作用下，行政服務中心窗口的作用和優勢無法得到充分發揮，一窗辦理、並聯審批、一條龍審批、一審一核等很多便民利民的審批制度改革創新性服務舉措很難落實到位，反而給企業群眾多了一道“籬笆牆”。如何讓中央、省、市簡政放權政策措施不在審批末梢打折，讓權力不再“任性”，而成為便民利民，激發市場活力的服務工具？近幾年來，寧波按照中央統一部署，精簡審批事項，下放審批權力的同時，把再造審批流程和運作機制作為深化行政審批制度改革，加強政務服務的重點，針對傳統審批體制弊端，整合審批職能，推動行政審批標准化，著力打通審批末梢，促進行政肌體微循環的暢通。《人民日報》、《光明日報》、《浙江日報》等媒體多次報道了我市審批制度改革和行政服務中心建設的經驗做法，寧波市行政服務中心被浙江省政府評為全省示范行政服務中心。

二、特色做法與成效

（一）整合審批職能：破解機關內部體制性障礙，變多個內部處室審批為窗口集中審批

行政機關負責審批的內設機構眾多，使得行政服務中心“事項不到位、職能不到位、授權不到位、並聯審批不到位”現象一直難以消除。2007年，寧波市決定推動行政審批職能歸並改革，按照行政審批職能與批后執法監管職能相對分離制約又相互合作的“批管分離”體制的要求，把審批權集中到一個處室，並成建制進駐行政服務中心，帶章在窗口辦事。改革后

——建立“批管分離”體制，破解了“重審批、輕監管”的體制性障礙。此次改革，將行政審批職能歸並到一個處室，集中承擔行政審批事務，使多數業務處室從個案審批中解脫出來，更多的精力投入批后執法監管。如市質監局在完成審批職能整合一年不到的時間裡，就組成77個巡查小組，檢查全市企業11200多家，發現存在問題3000多個。

——理順內設機構職能配置，實現了行政審批機構、環節、人員的削減。通過職能整合，縣（市）區政府部門分管領導減少48.8%，承擔審批職能的科室減少67.7%﹔市本級部門承擔審批職能處室縮減了74.1%。徹底扭轉了一個部門審批職能分散在多個處（科）室、由多位領導分管的現狀，解決了審批過程中的內耗問題。

——大大增強了行政服務中心功能，推動行政服務平台建設由量到質的跨越。審批職能整合到位后，按照“批管分離”體制建設的要求，各部門進一步規范審批運作、細化監管措施、完善內部監督制度，切實鞏固行政審批職能向行政審批處、行政服務中心窗口集中的成果，並且授權到位，實現了從粗放到集約、從數量型到質量型的跨越。截止2014年底，除涉密、場地限制等特殊事項外，100%的事項進駐行政服務中心窗口，其中93.4%的事項在窗口直接辦理。

（二）編制審批標准：消除“口袋”、“腦袋”政策，讓企業群眾辦事心裡敞亮

行政審批在窗口集中了，但審批條件怎樣，能不能批，還是具體工作人員說了算。碰到多個部門審批的事項，涉及哪些部門，有哪些資格條件，流程怎麼走，不僅辦事對象一頭霧水，部門也說不上來。

2010年5月，寧波市按照事項設定標准、資格條件標准、運作流程標准、聯辦機制標准、績效評價標准、窗口建設標准、現場管理標准、信息公開標准、網絡技術標准等“九位一體”的要求，提出用較長的時間，實現行政審批標准化。

經過將近兩年的努力，2012年初依法編制並發布實施了經常發生的564個事項1028個子項的單個事項行政審批標准。在此基礎上，推動行業准入聯合審批標准的建設，綜合體現行業准入的一攬子審批標准，並建立相應的配套措施。同年，依法編制並發布實施了餐飲業、文化娛樂業、汽車修理業、賓館業、洗浴業、再生資源業等六個行業聯合審批標准，2014年底又擴大到游泳場所業、大型超市業、電影放映業等領域。

行政審批標准的實施，使行政審批有了共同的行為准則，解決了“信息不對稱”問題，讓公眾擁有了對審批公正、公平、高效的評判“尺規”，同時給出了明確具體的政策預期，有力降低了企業和群眾的辦事成本，起到了引導投資創業的作用。

寧波行政審批標准化建設不僅得到企業群眾的肯定，也得到了國內權威法學家和知名學者的贊許，2013年初榮獲了第二屆“法治政府獎”。國內知名行政法學家應鬆年教授認為這一探索：“是地方政府追求良好行政的一次影響深遠的局部試驗，是整體政府和顧客導向理念下的一場自我革新，這種探索濃縮了轉型期政府改革的諸多要素和方向，為全面推進依法行政，建設人民滿意的法治政府提供了很好的視角”。

（三）實行項目會商會審：建立“6+1”“9+X”聯審機制，變項目追著審批跑為審批圍著項目轉

2010年，為切實發揮行政服務中心行政資源集中的優勢，探索建立了項目審批“6+1”會商和“9+X”會審機制，把各窗口部門組織起來主動為項目提供聯合咨詢和聯合審批服務，以“活”的機制應對“活”的項目。“6+1”會商指的是發改、住建、規劃、國土資源、環保、節能等六家與所有類型項目審批都相關的關鍵審批部門，在行政審批管理辦公室的牽頭組織下，從產業政策、規劃布局、用地、節能、環保等方面對項目要不要上、能不能上進行會商，並對項目審批流程怎麼走提供聯合咨詢。“9+X”會審指的是上述六家部門再加上城管、人防、公安（消防、交警）等9個部門以及項目的行業主管部門、其他相關部門，分項目立項、設計方案、施工圖審查、竣工驗收等四個階段對項目怎麼上進行聯合會審。

從2011年以來，“6+1”“9+X”會商會審機制以“提前介入、上門服務”、項目對接會等多種靈活的方式，到項目現場與項目單位面對面答疑解惑，解決疑難問題。截至2014年底，累計服務530個項目，協調解決700多類項目審批中的難題。

（四）創新審批服務：簡化優化流程，變麻煩企業群眾為麻煩政府自己

“政府的行政流程設計本質上是方便自己的”，為轉變這一現象，寧波堅持從企業群眾立場和需求出發，本著“麻煩政府自己”的理念，創新出一系列全新的行政審批服務方式：

——探索“零等待”承諾審批。2014年寧波在質監系統試行承諾審批制，這一制度簡要的說即是“政府告知，企業承諾，當場發証，批后核查”，其特點是以審批“零等待”對應監管“零容忍”。企業違反承諾且整改后仍達不到法定要求，不僅收回証件批文，誠信也將受損。6月寧波一家生產液壓器材的外資企業負責人在市行政服務中心質監窗口簽訂了一份承諾書后，當場拿到了生產許可証，這是全國首張通過“承諾許可”方式獲得的工業產品許可証，而以前同樣的証需要69個工作日。

——實行工業項目竣工聯合驗收。2014年初開始，寧波探索工業類項目工程竣工聯合驗收辦法，採取先驗先測和聯合竣工驗收相結合的流程，建筑主體（單棟）工程完工后即進場測量和驗收，驗收通過即投入試生產﹔其他附屬工程邊完工邊驗收，在工程全部竣工后同步出具測繪、測試成果。寧波市瑞興電力有限公司年產300兆瓦太陽能組件項目在沒有突現行法律法規框架內，從竣工到完成竣工驗收，僅用了15個工作日。按照傳統的“線性結構”竣工驗收做法，至少需要100天。公司總經理表示，這個流程上變化不僅為企業節省了近百萬元的財務成本，而且為企業產品搶佔市場贏得了先機。

——制訂特定項目審批標准。隨著經濟社會的飛速發展，出現了一些新的業態，很難參照現行的法規對位審批。如時下流行的農家客棧沒有現成的審批標准，為此幾個相關部門參照相關法規重新制定標准。以村為單位按照賓館和餐飲的要求建設相應設施，統籌衛生、消防、環保等審批條件。

——提供審批無償代辦服務。2013年，寧波成立了重大項目審批代辦服務中心，利用挂職培養干部、招商機構工作人員等無償為項目單位提供審批代理代辦服務，截止2014年底累計為147個項目提供代辦服務。目前，寧波市已經形成了市、縣、鄉、村四級審批代辦員隊伍。

三、面臨問題與思考建議

政務服務中心是行政審批制度改革的載體，政務服務能力和水平的提升，取決於行政審批制度改革的深化程度。黨的十八屆三中全會以來，從中央到地方高度重視行政審批制度改革。國務院、省、市各級主要領導在各種場合反復強調此項改革的重要性以及深化改革的決心和要求，寄予了很高的期望，很迫切。此項改革也得到了社會各界的高度關注，企業群眾給予了很強烈的期盼。都希望各項改革政策措施能夠立竿見影。但作為改革的推進機構以及作為改革主體的政府各部門感覺到很難。難在於改革的內在規律和改革成效即刻顯現之間存在矛盾。這種矛盾的解決取決於制約改革的三個方面深層次問題。

一是合理與合法之間的矛盾。行政審批事項大部分是由行政法規設定，從這個意義上講行政審批制度就是行政法規，行政審批制度改革的實質就是修改行政法規。絕大部分行政審批事項的削減下放、審批環節的簡化，實質是要修改其所依據的法律法規或上級政府的政策規范，這超出了地方政府的權力范疇。

二是現行體制機制的制約。當前“條塊分割”的行政體制導致在投資項目等一些領域中關卡重重。盡管多年來付出了很多努力，也切實對項目審批作了簡化優化，但“左求右告”、“竄上跳下”辦審批的現象沒有得到根本解決。

三是固有的行政習慣和利益格局難以真正打破。部門長期養成的方便自我管理或趨利避害的行政習慣、權力利益格局以及與中介機構之間盤絲錯節的利益關系，為改革的推進設置了重重障礙，沒有足夠的權威和強力手段很難撼動。近年來，由國務院有關部門主導的一些改革舉措已淪為“口號”，同時各部委辦自己推出的這些“口號”式改革，經過自上而下推行后，割裂了地方政府整體的改革部署，導致地方改革的“碎片化”。

對此，建議：

一是系統地修法。行政審批制度就是行政法規，行政審批制度改革的實質就是修改行政法規。因此，必須要系統地梳理並修改不合理設置行政審批事項的有關規定，通過修法來改變行政體制弊端，將行政管理方式從注重審批轉向注重監管。

二是進一步統籌改革。國務院各部委辦自行推出的改革創新舉措，在自上而下推行前，必須經國務院審改辦審查或者由國務院審改辦下發基層征求意見后實施。此外，行政審批制度改革的目標具有多元性，涉及機構編制、依法行政、政務公開、防腐反腐、行政效能、審批服務等多個方面，必須防止政出多門，讓基層政府的改革工作重復做、反復做。

三是尊重並總結基層經驗。基層政府行政審批制度改革持續了多年，積累了豐富的實踐經驗，國務院審改辦要建立涵蓋省、市、縣三級的改革信息聯系聯絡制度，暢通渠道，多聽取具體從事行政審批制度改革工作多年的基層一線干部意見。

四是簡政放權應體現基層和企業群眾的需求。各部委辦要根據基層和企業群眾的需求來取消和下放行政審批事項，並且盡量從基層一級政府層面能夠完整辦理“企業投資一個項目、群眾創辦一項事業”的所有行政審批事項的角度，整體的考慮取消和下放行政審批事項，推動涉及多部門管理事項的行政審批扁平化，避免企業群眾“竄上跳下地跑審批”。