圍繞創新管理服務 深化審批制度改革--青島市全力打造國內一流政務服務大廳

近年來，青島市行政審批服務大廳圍繞創新、管理和服務，全力推動行政審批制度改革，實現了青島市行政審批制度改革的創新突破，整體水平進入全國先進行列。

圍繞創新管理服務 深化審批制度改革

--青島市全力打造國內一流政務服務大廳

近年來，青島市行政審批服務大廳圍繞創新、管理和服務，全力推動行政審批制度改革，實現了青島市行政審批制度改革的創新突破，整體水平進入全國先進行列。

一、創新凝聚動力，提升審批效率

青島市將創新作為加快行政審批制度改革、提升行政審批效率的關鍵，近年來，先后推出“容缺受理、容缺審查”，“行政審批全流程改革”等一系列全國領先的創新舉措，為改革提供了充足的動力。

（一）實施容缺受理、容缺審查。針對建設項目審批事項多、審批要件和申請材料繁雜的情況，對建設項目審批涉及的14個部門、10家壟斷性中介機構共53個審批事項的法定申請要件進行了逐一梳理，實施容缺受理。其中，14個政府部門的420項法定申請要件，隻保留237項，壓縮43.7%﹔10個壟斷性經營服務中介機構的49項法定申請要件，隻保留25項，平均壓縮60%。經過容缺受理、容缺審查，極大地降低了各審批環節的門檻，最大限度地實現了並聯壓茬審批，方便項目單位同步申請辦理多個審批業務。社會投資房屋建筑工程項目和政府投資房屋建筑工程項目審批時限分別達到92個工作日和69個工作日，提速34%和48%以上﹔工業、服務業項目審批時限達到18個工作日，提速42%以上。同時，對滿足審批要件，申請材料齊全的審批事項，實行“限時辦理”，建立受理單制度和辦理時限承諾制，各部門受理每一項申請都要出具受理單，明確辦結時限，進一步提升辦理時效。通過“容缺受理、容缺審查”審批模式，真正有效縮短審批流程，提高效率，讓企業真正享受到實惠的“真金白銀”。青島北客站東西廣場及地下空間項目是鐵路青島北客站配套工程,投資額約為21億元。該項目由於其部分資金來源於申請發行的公司債券，其立項審批手續一直未能完成，以致后續的規劃、環評、消防、人防等審批事項無法按時啟動，嚴重影響了該項目的進度。自對該項目實行“容缺受理、容缺審查”之后，審批提速明顯，比計劃完成時間提前了將近一年，累計為企業節省回遷安置資金和銀行利息共1.2億元。

（二）推行行政審批全流程改革。圍繞理順流程環節、壓縮冗余時間、提高全流程標准化水平，在全國率先推行行政審批全流程改革和制度創新,將行政審批全流程分為申請、受理、審查、決定、制証和送達6個環節,對每個環節的要件、流程、時限等進行標准化制度創新與流程重構。主要進行了10個方面改革和創新。例如：建立行政審批信息資源共享制度。市行政審批服務大廳建立行政審批信息資源共享庫,將批復文件、証照等審批決定保存到共享庫中,其他部門可以直接調用,避免辦事群眾重復提交申請材料，縮短材料准備時間，降低審批成本。建立行政審批標准化制度。對每個審批事項的法律依據、申報材料、審批流程、審批時限、收費標准等進行梳理,建立健全行政審批事項目錄管理體系,規范行政審批行為,控制審批自由裁量權,促進行政審批工作公開、公正、透明。建立統一制証制度。大廳設置統一制証中心和窗口，專人負責打印審批部門的証照、批復文件等審批決定，並統一送到部門前台窗口。杜絕了部門在廳外制証以及制証環節無時間限制問題，提高行政審批效率。建立統一証照二維碼制度。在制作証照時，統一在証照上增加二維碼，作為唯一識別碼，增加了証照防偽功能，方便辦事群眾通過網站等進行証照查詢。建立証照統一送達制度。大廳設置証照送達服務窗口，引入快速服務業務，將審批部門的証照、批復文件等審批決定，通過快遞等方式統一送達給辦事群眾，大大為辦事群眾降低了時間成本。青島市在全國率先開展的行政審批全流程改革創新實踐，符合近年來中央、國家行政審批改革的新趨勢、新要求，得到了上級領導和新聞媒體的充分肯定。受到了國務院穩增長促改革調結構惠民生政策督查組的充分肯定，《法制日報》、《經濟日報》、中央人民廣播電台大幅報道了青島市行政審批全流程改革工作。

（三）實行部門“一把手”駐廳帶班制度。為進一步提高審批事權部門對行政審批制度改革工作的重視，青島市重新修訂了《青島市行政審批服務大廳管理辦法》，其中明確規定：“駐廳各部門（單位）主要負責人每月駐廳帶班時間不少於半天，每年不少於6個工作日﹔分管負責人每月帶班不少於一天，每年不少於12個工作日。” 政府部門“一把手”到大廳窗口帶班辦公，這在青島市政府各個部門都是前所未有的，在全國尚屬首創。“一把手”駐廳帶班，一方面，可以現場解決本部門在審批中的重大問題，另一方面也可以與辦事人員和基層工作人員現場交流，了解審批中還存在哪些問題，從而對窗口設置、業務收放等方面做出適時調整。部門負責人駐廳帶班制的實施，不僅將使各部門主要負責人與基層“零距離”接觸更為常態化，同時也對大廳優化行政審批流程、提高審批效率有著巨大的推動作用。

二、管理約束權力，規范審批行為

審批時限長、審批效率低，“拖、拿、卡、要”現象屢禁不止一直以來都是行政審批最令人詬病的問題，青島市從管理入手，固化流程，約束權力，規范行政審批行為。

（一）建章立制，構建制度體系。為破除長期以來行政審批流程繁瑣、周期長和效率低等障礙，從推進行政審批改革的制度化、標准化建設入手，青島市先后出台了《關於全市2014年度深化行政審批制度改革工作的意見》，對全面清理行政審批事項，認真做好取消下放行政審批事項的銜接落實，規范行政審批事項管理，建立行政審批管理長效機制等作出了明確規定，提出了明確要求。下發了《青島市行政審批標准化建設實施方案》，對各部門入駐市審批大廳事項的名稱、申報材料、辦理程序、辦理時限等11項信息進行梳理，明確每一事項的審批標准，並印刷成冊向社會公布，指導區、市的審批事項標准化建設。修訂印發了《青島市行政審批服務大廳管理辦法》、《青島市行政審批服務大廳行政審批事項辦理規則》等一系列規范性文件，確保行政審批改革規范、有序、穩步推進。

（二）固化流程，壓縮審批時限。針對長期以來存在的行政審批流程繁瑣、周期長等問題，進一步優化審批流程，對392個審批及相關事項按提速30%的要求優化並固化了流程，總體提速水平達32.07%。將審批過程中的特殊程序和環節，如基本建設項目的環評、勘察、審圖等統一納入全過程審批的“鏈條”進行設計，並通過審批網絡實行電子程序固化，審批事項全程網上流轉，審批周期大大縮短，審批流程進一步簡化。

（三）集中受理，大廳一站式辦理。過去，由於審批事項分散在各個部門辦理，造成申報程序復雜、審批環節繁瑣、審批周期過長、審批效率不高等問題，給企業、群眾帶來極大不便，為此，青島市積極探索實施集中受理的審批方式，將審批部門、人員、事項全部集中入駐各級行政審批服務大廳，全面實行“一窗式”對外受理，對每一個審批事項都編制服務指南，列明申請條件、基本流程、示范文本等，最大限度的方便企業和群眾辦理審批。目前，全市共有45個部門（單位）入駐市行政審批服務大廳，能夠辦理各類審批服務事項907項，集合了大部分具有審批職能的政府部門。

三、服務減少阻力，助推經濟發展

政務服務大廳是建設服務型政府的窗口，企業和辦事群眾需要什麼，就是青島市行政審批服務大廳改進和努力的方向，通過堅持不懈的改進服務手段，優化青島市經濟發展軟環境，為青島市經濟社會發展提供堅強助力。

（一）開通綠色通道、專人免費代辦。針對建設項目手續復雜，部分建設單位工作人員業務不熟影響手續辦理進度的情況，建立了重點項目審批綠色快速通道，為重點項目提供全程專人免費的幫辦代辦服務，實施建設項目統一收發件、嚴控兩頭制度，在市、區（市）兩級審批大廳設置建設項目統一收發件窗口，規范部門的審批行為，做到首問負責、一次性告知，全面清理“前置審批”、“預審”及“廳外循環”，逐步消除預審和廳外循環審批，嚴格按照並聯審批、綠色快速通道辦理，建設項目審批效率大大提升。

（二）建設網上審批系統，全力推進網上審批。在全市建立起市、區（市）、街道（鎮）、社區（村）四級統一的網上審批技術平台，積極推行網上預受理、預審查，加強市直部門間、市與區市間信息資源共享，盡可能為企業和群眾辦理審批事項提供方便。根據網上行政審批的特點，研究制訂了“外網申報、內網審查、外網反饋”的審批流程，形成網上咨詢、預約、外網申報、查詢、評價等一條龍網上服務，實現從材料申報到審批決定整個過程全部或部分網上流轉。研究開發多功能、交互式的個人網上服務中心，提供辦理過程短信提醒、信息查詢等功能，僅青島市行政審批服務大廳就有245項審批事項和193項監督服務事項實現了網上辦理，網上辦理率達到89.7%。其中，163項事項實行網上直辦，直辦率達到33.6%，有效推進了行政審批提速增效。

（三）推行聯合辦理，建設項目審批、企業登記注冊提速明顯。建設項目審批和企業登記注冊涉及部門多，辦事群眾普遍反映辦理手續繁瑣，耗時過長，針對這一問題，自2009年起，青島市先后三次集中對建設項目（社會投資類）審批進行流程再造，制定並實施了建設項目聯合辦理的工作方案。社會投資類建設項目按照用地、立項（核准）、規劃、施工、驗收五個階段，陸續實施全流程聯合辦理，審批速度顯著提升。在企業登記注冊方面，按照“同時受理、聯合審批、統一發証”的工作流程，在大廳設立聯合辦理窗口，將工商、質監、公安、國稅和地稅等部門的審批業務統一納入大廳聯合辦理，申請人隻需在“聯辦窗口”一次性遞交申請材料，即可一次性領取全部証照，“一站式”變成“一窗式”后，辦理者不用一個窗口一個窗口地排隊，辦理時間比以前大大縮短。無前置企業設立審批時間由18個工作日縮短至1.39個工作日，在全國同類城市中處領先水平。2013年5月，注冊資本3000萬美元的青島潤浩甜菊糖高科有限公司辦理企業注冊登記，在青島市行政審批服務大廳“聯合辦理”窗口提交工商、質檢、公安、稅務等申請材料后，窗口將相關信息通過網上審批系統同時發送各有關部門，各部門同時實行聯合審批辦理，僅用1小時13分鐘就完成了營業執照、組織機構代碼証、稅務登記証和公章准刻証明的審批，創造了企業設立登記效率的新紀錄。

問題與建議

行政審批改革是一項復雜的系統工程，經過多年的實踐，雖然已經取得的顯著成效，但也要看到改革已經進入攻堅階段，仍然存在的不少亟待解決問題。

一是審批事項亟需精減。據了解，目前國務院各部門保留的行政審批事項還有約1300多項，地方政府部門保留的行政審批事項數量更多。一些地方和部門在清理時，過多地強調自身管理的特殊性，該減的事項不願意減,有的領域存在放小不放大、放虛不放實的現象﹔有的審批事項是名義上下放，實際上核准權仍然在上級部門，存在名減實不減的現象。

二是審批流程亟待簡化。據調查，目前有的審批事項仍存在涉及部門多、辦事環節多、審批時限長的問題﹔有些市場主體和公眾對改革的實際感受還不明顯，部分地方和環節出現“中梗阻”現象，“最后一公裡”還未打通。

三是下放和承接機制亟待建立。從近年來上級下放到基層審批事項的實施情況看，對基層承接產生了不同的影響，亟需認真加以解決。如有些審批事項下放至基層實施后，由於基層的編制、人員沒有相應增加，使的下級政府沒有力量承擔﹔一些專業性較強的審批事項下放至基層實施后，由於基層專業技術力量不足，難以組織相應的專業技術力量開展評估、檢驗、認定，產生了“接不了”或“接不好”現象﹔還有個別部門沒有按照法定程序和權限下放實施審批事項，在上級下放審批事項之外，以部門文件或發函的形式將行政審批許可事項下放至基層實施﹔還有的審批事項的下放對基層毫無實際意義等。

四是事中事后監管亟待加強。一些部門習慣了傳統的行政管理模式，“重審批、輕監管”、“嚴准入、鬆管理”尚未根本改變，仍認為政府管理就是審批，不審批就無法實施監管，將管理權等同於審批權。還有不少部門和地方不同程度存在“會批不會管”的情況，有的把監管簡單理解為取消下放事項的銜接落實，甚至將資質要求等同於監管。

五是相關法律法規和規章的亟需調整。目前，我國現有行政審批職能大多有充分法律、法規和規章依據，但隨著時間的推移和形勢的變化，這些法律、法規和規章有許多條款和內容已經不適應經濟社會發展的需要。如，《行政許可法》相關條款沒有規定具體標准和內容，給基層執行帶來不變。而由於基層政府無權修改國家及上級政府的上位法律、法規和規定，導致行政審批改革面臨著許多法律法規障礙。

針對改革中遇到的障礙和存在的問題，就進一步深化行政審批改革，提出以下建議：

一是堅持源頭治理，依法保障行政審批制度改革。從近幾年行政審批改革實踐來看，上位法律、法規規定給地方行政審批改革帶來的法律、法規障礙成為制約地方行政審批改革順利推進的重要因素，迫切需要國家加強改革頂層設計和統籌規劃，徹底清理、廢止、修訂相關法規規章和規范性文件，更多地給地方放權和授權，並從改革制度、政策方面給地方以更多的傾斜和支持。

二是強化“清單”管理，嚴格規范行政審批行為。目前，行政審批改革已取得重要進展，國務院各部門和各級地方政府對行政審批事項進行了全面清理和核實，摸清了“底數”，為一步深化行政審批改革奠定了基礎。但應當看到行政審批不規范、不透明問題仍很突出，主要表現為行政審批事項的設立的法律依據不充分，審批實施過程不規范、不透明。因此，必須把規范行政審批事項的設立和實施作為行政審批改革的重點，依法公開權力運行流程，確保行政審批規范運行。要堅持“清單”思維，強化“清單”意識，建立政府行政權力清單制度，編制形成全面的“政府權力清單”。

三是創新管理方式，切實加強事中事后有效監管。在大力簡政放權，不斷取消行政審批事項以后，必須加強和改進政府監管，堅持完善監管體制機制、創新監管方式和手段，切實加強監管和服務。

四是健全聯動機制，認真做好行政審批事項下放承接工作。近年來，在國家加快轉變政府職能、大力推進簡政放權的大背景下，國家和省加大了審批事項的下放力度。但從對近年來上級下放至基層實施的審批事項來看，進一步取消和下放行政審批事項還有很大空間。對此，必須建立起上下聯動的下放和承接的協調推進機制，認真做好行政審批事項下放承接工作。

五是建立評估機制，推動行政審批優化創新。隨著改革的深入，對政府行政審批改革成效和部門行政效能進行有效評價，是確保改革順利推進的重要手段和措施，迫切需要建立起規范的行政效能評估制度，不斷優化行政審批行為，提高行政審批的科學化、法制化、規范化水平。

六是強化法治思維，以法治政府建設推進行政審批改革。黨的十八屆四中全會通過的關於全面推進依法治國若干重大問題的決定，為今后一個時期推進依法治國、依法執政和加強法治政府建設指明了方向，明確了任務,也為依法推進行政審批改革提供了有力保障。現在的改革已經進入了深水區和攻堅階段，改革的遇到的阻力也越來越大，因此，必須強化法制思維，進一步增強法治意識，採取法治方式，在法律法規的框架內推進，行政審批制度改革才能順利實施、成果才能得到鞏固。