湖北省鄂州市葛店開發區：勇做改革尖兵

2014年7月，鄂州市委為支持和推動沿江濱湖七大新區的建設和發展，出台了簡政放權的“十三”條政策。葛店開發區搶抓市級部門下放權力的機遇，圍繞正確處理政府、市場、社會三者關系這條主線，以項目落戶審批時間長、行政管理多頭執法、便民服務效率低等難點問題為突破口，以體制創新、制度創新、技術創新為手段，組建行政審批局和綜合執法局，建立規范高效的綜合審批制度和責權分明的綜合執法制度，打造新環境、發展新產業、培育新市民，進一步激發市場活力和社會活力，進一步規范政府的市場監管、社會管理和公共服務行為，在建立和提升現代化的治理體系、治理能力上進行積極的探索，以期為其他六大新區的科學發展、快速發展提供可復制、可借鑒的發展路徑和管理模式。

勇 做 改 革 尖 兵

——湖北省鄂州市葛店開發區行政審批和綜合執法改革試驗

2014年7月，鄂州市委為支持和推動沿江濱湖七大新區的建設和發展，出台了簡政放權的“十三”條政策。葛店開發區搶抓市級部門下放權力的機遇，圍繞正確處理政府、市場、社會三者關系這條主線，以項目落戶審批時間長、行政管理多頭執法、便民服務效率低等難點問題為突破口，以體制創新、制度創新、技術創新為手段，組建行政審批局和綜合執法局，建立規范高效的綜合審批制度和責權分明的綜合執法制度，打造新環境、發展新產業、培育新市民，進一步激發市場活力和社會活力，進一步規范政府的市場監管、社會管理和公共服務行為，在建立和提升現代化的治理體系、治理能力上進行積極的探索，以期為其他六大新區的科學發展、快速發展提供可復制、可借鑒的發展路徑和管理模式。

一、創新管理體制，夯實審批執法改革基石

在學習天津濱海新區行政審批制度改革的成功經驗、借鑒上海自貿區清單管理的先進做法后，葛店發開區通過管理體制重構，徹底打破了原有的條塊分割的權力運行模式和管理方式，真正實現了“該管的堅決管住，不該管的堅決放權”的目標。

1、整合資源，構筑權力運行平台。一是整合葛店開發區行政服務中心，成立行政審批局，集中市級下放的342項、葛店開發區原有的全部行政審批服務事項，變以前的場地、窗口整合為機構、人員整合。在服務窗口完成所有的行政審批服務事項，業務部門不再直接對具體項目審批。二是整合分散在各部門的行政執法機構人員，成立綜合執法局，集中市級下放的1002項、葛店開發區原有的行政執法權，部分專業性、技術性較強的行政執法權，暫時保留在對口部門，在執法過程中以綜合執法局名義行使。

2、制定清單，厘清部門權力邊界。按照葛店開發區各 部門“三定”方案，對市級下放的1344項行政審批權和綜合執法權進行對口歸類，形成部門“權力清單”。為確保下放的市級權限接得住、轉得動、管得好，相繼制定了《職能運轉規則》、《事中事后監管辦法》。在權力運行流程設計上，將行政審批局和綜合執法局連為一線，行政審批窗口化，后續監管縱深化。在職責劃分上弱化行政審批局的事前監管，強化綜合執法局的事中事后監管。

3、轉變觀念，審批執法提能增效。一是改變過去增事增人的觀念，行政職權增加，人員編制不增加。通過向行政審批找“老手”，綜合執法選“新兵”，不斷增強事中事后監管力量。二是改變過去專人專崗的觀念，通過業務部門全員培訓、帶班作業，市直部門挂職干部跟班帶隊，推行審批局和綜合執法局人員內部崗位交叉，業務AB角，實行一人多崗、一崗多責，實現審批執法提能增效。三是改變條塊分割的權力運行模式和管理方式，重新定位區直部門職能，試行管批分離。通過將審批權和執法權連為一線，進一步融合市場監管、社會管理、公共服務職能。

二、創新運行機制，保障審批執法高效運轉

在完成葛店開發區行政審批和綜合執法管理體制宏觀層面的重構后，如何在執行層面實現預期提能增效、風險把控、責任追究的目標，關鍵在於運行機制的創新。

1、嚴格分類管理，確保審批執法有據可查。一是對行政審批服務事項實行分類管理。按照法律法規和部門規章要求，列出每一項行政審批服務事項的要件、非要件因素，並將全部的行政審批服務事項分為“控制類”、“慎審類”、“鼓勵類”，不同類別的項目採用不同的容缺度，實行先批后審。綜合執法局對行政審批局推送的不同容缺度項目採取不同的監督檢查方法。二是對綜合執法實行分類管理，將全部綜合執法權按照行政監督檢查、行政征收、行政處罰、行政強制等類別進行歸類，針對每一類行政執法權設計執法流程，固化操作程序，壓縮自由裁量權空間。

2、開展誠信管理，鼓勵企業重視信用記錄。一是申請人在行政審批服務窗口對所提交材料的真實性、補齊資料的期限作出承諾后，即可完成先批后審，現場發証。在后期監督檢查過程中，發現申報材料弄虛作假，一經核實吊銷許可証件，列入信用黑名單。二是建立企業和個人誠信檔案，針對列入黑名單的不講誠信的企業和個人，在以后的審批服務中將會受到嚴格審查，信譽良好的企業和個人則會一路綠燈，減少審批時限。這樣既能提升審批效率，也能鼓勵企業講求誠信，有序競爭。

3、實施流程再造，保留審批執法核心要件。行政審批效率低、行政管理多頭執法，很大程度上與不必要的審批環節、不必要的審批要件、多頭執法有關，如何提升審批執法效率，關鍵在於固化行政管理行為。一是對每一項行政審批服務事項開發對應的審批程序，壓縮審批環節、審批要件，在申請人提供資料齊全的情況下，在服務窗口即可完成審批，變“人在路上跑，為事在網上辦”。二是在分類管理基礎上對執法程序相似、執法主體統一的行政執法項目實行合並同類項，簡化執法流程設計。

4、建立責任清單，避免出現有權無責現象。葛店開發區在建立部門“權力清單”的基礎上，建立了與之對應的“責任清單”，有權必有責，全責對等。將每一項行政審批服務事項、每一項綜合執法權落實到部門、科室和具體的辦事人員名下。同時，在《葛店開發區事中事后監管辦法》中，針對出現的不正常履職盡責的行為，都制定了對應的處罰措施，從而確保職權運轉過程中不出現或者盡量少出現越位、錯位，不作為、亂作為現象，保障各項職權運轉順暢。

三、創新技術運用，拓展審批執法改革外延

葛店開發區行政審批和綜合執法制度改革通過與網絡技術的融合創新，形成了1+1>2的改革合力。打通了體制機制的關鍵節點，實現政府職能的有機融合，實現政府存量改革與增量改革的同步推進。

1、實現了信息的及時更新共享。自申請人信息錄入行政審批系統或申請人網上申報信息確認后，所有的數據自動轉入信息指揮中心備案存儲。網絡技術構建了部門間的信息通道，綜合執法部門可在第一時間接收行政審批局推動的信息，啟動執法程序。相關業務部門可對行政審批局的行政行為進行實時管控，確保行政審批行為合法合規。綜合執法局法制科可以通過手機APP，及時了解和指導執法隊員的執法行為。

2、突破了傳統的體制機制障礙。條塊分割的權限管理模式造成行政管理的內耗，導致審批執法效率不高。網絡技術與行政審批權和綜合執法權融合后，“上面千根線，下面一根針”的傳統行政審批執法弊端得到徹底消除。從科長到局長的多層級審批模式轉變為窗口一站式程序審批，“多部門串聯審批、並聯審批、尋租式審批”的模式得到徹底轉變，“多頭執法、執法部門都管又都不管”的現狀得到根本好轉，行政審批和綜合執法效率通過網絡技術破除傳統體制機制障礙后得以提檔升級。

3、融合了政府的多項管理職能。隨著“一級政府三級管理”行政體制改革試點工作在葛店開發區的順利推進，與葛店鎮的行政管理關系得到理順，改革前以經濟功能為主、公共服務和社會管理為輔的發展模式，逐步轉變為經濟發展、公共服務和社會管理齊抓共管的發展模式，網絡技術的推廣應用為葛店鎮退出行政層級，由開發區管委會各業務局和基層村（社區）委會共同承擔鎮級原有職能提供了可能性。

4、取得了增量和存量改革共贏。葛店開發區的行政審批和綜合執法制度改革，始終是全市綜合改革試點的一部分，始終沒有脫離原有的公共服務下沉、網格化管理等存量改革，而是要借用公共服務進村（社區）的平台、社會管理的網格化管理平台，真正將開發區管委會的公共服務職能進一步下沉到社區，讓村民在家門口享受服務，將市場監管職能下沉到廠房車間，讓企業家在廠門口辦証，將社會管理職能下沉到每一個網格，讓社會更加安定有序。

葛店開發區的改革永遠在路上，葛店開發區的創新隻有進行時，沒有終止符。在上級領導和部門的關心和支持下，葛店人將一如既往，在全面深化改革的浪潮中先行先試，勇當改革尖兵。