哈爾濱：以再造行政審批流程為突破口 大力深化行政審批制度改革

2014年哈爾濱市政府按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》要求，將建立權力清單建設作為大力推動減政放權，推進科學行政、民主行政、依法行政的重要舉措。2014年，將政府部門行使的行政職權，包括每項職權的依據、行使的主體和職權運行流程等，以清單形式明確列示出來，並向社會公布，接受社會監督。明確政府部門職責權限，形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力制約和協調機制，拆除自設“門檻”行政審批事項。並統籌考慮行政府審批服務的目標、功能、方式等要素，科學編制“人性化”、“個性化”、“集成化”、“智能化”的行政審批流程。並通過減政放權，優化辦事流程等，使老百姓及相關企業得到實惠。

以再造行政審批流程為突破口

大力深化行政審批制度改革

哈爾濱市政府行政服務中心成立於2004年7月1日，受市政府委托負責全市行政審批服務工作，對進駐中心的窗口工作人員及其審批服務程序、行政行為進行現場監督管理、協調服務和績效考核，並承擔市行政審批服務工作領導小組辦公室職能，負責各區、縣（市）行政審批服務工作的組織、指導、協調等工作。現入駐委辦局48個、窗口工作人員193名，設立審批服務窗口130個，進駐行政審批服務項目452項，辦公面積3200平方米，年均辦理審批服務事項10萬件。十余年以來，共收表揚信6328封，錦旗430余面，得到了社會和群眾的好評。

一、背景起因

行政審批制度是國家行政機關或相關組織運用國家行政權力對公民、法人和其它社會組織行使某些權利的條件進行審查，決定准予或不准予其行使這些權利的一種制度。行政審批是現代國家管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的重要的事前控制手段。行政審批制度改革是我國政治體制改革的重要環節，是觀察我國市場制度變遷的窗口，它與市場准入和公平競爭息息相關。隨著改革開放的不斷深化，現行行政審批制度的弊端不斷暴露出來：審批范圍過廣、審批事項過多、審批環節過多、審批時限過長、重審批輕監督等，嚴重阻礙了市場機制對資源配置基礎作用的發揮，限制了競爭、滋生了腐敗，增加了企業成本，也增加了政府管理成本，影響了政府的形象。

黨的十八屆三中全會以來，行政審批制度的改革已經進入新的發展階段。哈爾濱市委、市政府貫徹落實全會精神，不斷推進深化行政審批制度的改革工作，通過改革激發市場活動和發展的內生動力，促進全面改革的關鍵舉措和突破口。2013年6月哈爾濱市政府對市、區兩級行政審批事項進行了全面清理，全部取消本市自設的57項行政審批事項，與國家和省同步取消和暫停實施55項行政審批事項，保留市級行政審批事項379項，編制了市、區兩級行政審批事項清單。經市政府第39次常務會議決定，向社會公布，健全行政審批事項管理制度，嚴格依法行政。2013年8月，哈爾濱市政府行政服務中心按照市委、市政府確定的以再造行政審批流程為突破口，力求通過審批事項“一口受理”解決糾結多年的“審批難”問題，讓政府層面“發力”強化政府統籌，加強部門之間工作協同，突破信息壁壘，實現數據共享。真正將交叉、重疊、扯皮的事情，絕大多數得以在體制內部消除。打破固有模式，以制度改革和機制創新促進行政審批向縱深方向發展，實現從行政審批到政務服務的全面提升，促進政府改革取得實質性、突破性成果。

二、做法與經過

2014年市委、市政府高度重視行政審批服務工作，主管市長親自抓，中心領導直接抓。堅持理念先行，頂層設計，統籌考慮行政審批服務的目標、功能、方式等要素，科學編制“人性化”、“個性化”、“集成化”、“智能化”的行政審批流程。

（一）理念為先，加強行政審批流程再造頂層設計

一是創新流程設計理念。首先，變“以政府部門為中心”為“以行政相對人為中心”。即審批流程設計的立足點和角度由原來“你按我的要求來審批”變為“我按你的需求來服務”。其次，變“包羅萬象”為“量體裁衣”。即摒棄原有的“通用流程”，編制多樣化、個性化的辦事流程，“量身定做”審批服務產品。再次，變“物理集中”為“功能集成”。即改變部門窗口“各自為政”、“單兵作戰”的格局，實行多部門有機整合、聯合協同、快速辦理，提高整體審批效率。二是明確流程設計原則。第一，整體優化。系統化設計，能並聯就不串聯，能提前介入就提前，能壓縮時限就壓到底，能取消的材料就堅決取消。第二，簡明實用。既堅持簡潔明了，力戒繁雜模糊，又堅持在實際操作中真正運行得起來並充分發揮效用。第三，便民高效。既堅持讓行政相對人辦事方便、快捷，又堅持窗口人員高效審批、優質服務。第四，遠近結合。既堅持立足當前深化行政審批制度改革，提高審批效率的現實需要，又堅持著眼於未來全市行政審批“雲計算”系統建設和經濟社會管理需求。三是創新流程再造思路。堅持以企業需求為導向，以行政相對人辦理事項為核心，以集成創新為途徑，以現代信息技術為支撐，運用系統思維，圍繞審批服務事項，明確相互關系，構建關聯模塊，科學編制路徑最短、環節最少、要件最精、效率最高的行政審批流程，努力為企業群眾提供個性化行政審批服務產品。

（二）創新為要，構建先進行政審批流程體系

再造行政審批流程是一項復雜的系統工程，其中，最為敏感的是企業設立審批流程，而最復雜、最重要的是建設項目審批流程。為此，我市此次再造行政審批流程，堅持把優化企業設立審批流程和建設項目審批流程作為重點，不避矛盾，直面難題，旨在打造我市體制機制新優勢，回應企業群眾訴求，激發市場主體創業活力，加快實施新戰略，實現科學發展新跨越。

1.科學編制企業設立“一表制”審批流程。企業設立最基本的需辦理工商、質監、國稅、地稅、統計等5個部門5個証照，涉及部門多、事項多、環節多。通過研發的“一表制”軟件，實現了“一口受理，一表登記，一次審核，一網流轉，一次發証”運行模式，將行政審批信息網絡與4個部門專網進行數據交換，使審批業務全部在網上完成，5個部門17套表單570條信息優化整合，僅填1張表57條信息，在全國產生影響。2012年，我市8個區行政服務中心也都推行了企業設立“一表制”。

與當前全國各地實行的“一表制”相比，我市實施的新的“一表制”審批主要實現了四個“突破”：一是突破了部門信息壁壘。長期以來為中、省直部門專屬專用的工商、質監、國稅、地稅等部門專網與行政審批信息網絡平台之間的信息“屏障”全面打通，實現信息共享。二是突破了傳統平台模式。“一表制”審批系統採用當前最先進的“雲模式”，全市各級行政服務中心統一使用，實現了信息數據的規范、統一、安全，降低了開發、管理和維護成本。三是突破了傳統審批模式。理論上可以實現行政相對人與質監、國稅、地稅、統計部門窗口人員不見面即可取得該部門相關証照，可以說是行政審批辦理方式的一次革命。四是突破了單一功能。平台功能可以拓展延伸，按照“先照后証”審批模式研發出辦理餐飲、獸藥、道路運輸、出版物零售4個企業設立“一表制”“升級版”審批流程，下步將入駐行政服務中心辦理的與企業設立相關的行政許可事項，全部納入“一表制”審批流程，繼續升級 “一表制”功能，放大其優勢和作用。

2.科學編制建設項目審批流程。建設項目審批一直是行政審批的難點，不解決這一難點，其它流程編制得再好，也只是細枝末節。我市原有的建設項目審批流程隻有兩種，即“政府投資”和“非政府投資”。以非政府投資建設項目審批為例，從立項到開工涉及18個部門，各類審批環節42個，行政事業性收費（政府性基金）22項，19類中介機構蓋章46個，中介服務性收費33項，審批時限61個工作日，整個過程千絲萬縷、盤根錯節。這次流程再造，我們充分理解和領會市領導的理念和要求，科學確立流程編制方法，創新流程運行模式，深化信息技術應用，努力編制“個性化”、“智能化”的建設項目審批流程。一是科學合理分類。將以往針對最復雜情況、涉及各種審批事項而設計的建設項目審批流程進行細分，以出資人、土地性質、土地獲取方式、項目管理方式為劃分依據，窮盡建設項目各種情況，編制了33種情形的27個審批流程圖，即“政府投資”類3種情形3個流程圖，“非政府劃撥”類6種情形6個流程圖，“招拍挂、出讓”類4種情形4個流程圖，“協議出讓”類14種情形8個流程圖，“集體土地”類3種情況3個流程圖，“基礎工程類”3種情況3個流程圖，使每個建設審批項目都對應1個最優流程，避免“小腳穿大鞋”，實現“量體裁衣”，個性化服務。二是智能系統支撐。加強現代信息技術在新流程中的深度應用，開發了流程選用“智能適配系統”，突出“智能化”審批。在情形細分、流程優化、事項關聯、選擇排它等要素的支持下，申報人隻需將項目基礎信息輸入一個簡單表格，系統就會自動選定一個最優審批流程。申報人還可採用“智能向導”、“關鍵詞搜索”、“人工選擇”等其它3種搜索功能，實現智能化選擇。同時，按部門職能和審批事項，研發27個具有可調整、模塊化的審批流程軟件，所有辦事程序和標准通過計算機固化，網絡自動推送，相關窗口同步啟動審批程序。三是審批數據共享。長期以來，各部門形成的專業檔案和專網信息僅供本部門專屬專用，而這些信息與建設項目審批關聯密切，是十分重要的審批資源。這次建設項目流程優化，首次提出建立行政審批數據庫，並作為建設項目流程優化的重要組成部分納入流程。目前，我們選擇了發改、國土、規劃、建委、環保等5個部門為試點，先行建立建設項目審批相關証照數據庫，現已試運行。建立基於數據存儲、獲取、分析、分享的全市行政審批數據庫，將數據庫與建設審批流程軟件相結合，實行由審批人員利用審批信息網絡平台搜尋行政相對人在數據庫中的沉澱信息，網上傳遞和調用相關審批要件和材料，實現審批部門隻要能從數據庫中查閱、調出的審批信息，企業就不必再作為申報要件提交，而對於數據庫中沒有信息的審批要件，企業隻需提交一次，不需向多個審批部門重復報送。全市行政審批數據庫全部建成后，將與現有的“人口法人信息庫”等信息共享，進一步放大審批數據功能和優勢，大幅提高審批效率。據統計，証照數據庫應用后，僅需企業提供的審批要件數量就減少58.6%。四是全程實時監控。第一，實時跟蹤。設置查詢、預警、催辦、告知等功能，對每個建設項目審批的辦理情況、審批進度以流程方式全景式顯示，申報件當前已流轉至哪個環節，哪個部門在審批什麼事項，辦得怎麼樣，是否審批辦結，一目了然，盡在掌控之中，真正用“電腦”管住“人腦”。第二，同步告知。審批人員在行政審批網絡平台上辦理業務信息實時傳至行政服務中心外網，申辦人通過中心外網輸入受理編號，即可獲取當前所辦事項的運行狀態、辦理進度和下步辦理路徑，實現“陽光審批”。第三，網上留痕。自動實時採集每個建設項目涉及的各行政審批事項的受理、承辦、審核、批准、辦結等環節信息，對於什麼建設項目、哪個部門審批、審批的是什麼事項、誰批的、何時受理的、何時辦結的，可全部查証，對不按流程規范要求辦理的實施問責，實現審批責任“終身追溯”。

新的行政審批流程呈現四個突出特點：一是人性化。站在行政相對人視角和立場進行謀劃設計，體現“以人為本，執政為民”的現代行政管理理念，一切圍著企業轉，一切為了辦成事兒。二是數字化。將現代信息技術與行政審批服務有機融合，深度介入審批服務全過程，實現行政審批“數字化”、“智能化”服務，符合行政審批服務發展的內在規律，順應行政審批制度改革的潮流和方向。三是個性化。盡可能為行政相對人提供豐富的、多樣化行政審批服務產品，量體裁衣，個性化服務。四是集成化。審批流程再造推動了更深層次的組織再造，體現“整體政府”理念，實行“無縫隙”服務，使行政服務中心在跨部門審批服務中的平台作用和潛能充分釋放。

三、成效與反響

行政服務中心充分發揮審批流程再造中的主體作用，牢牢把握流程再造基本原則和目標任務，本著對市委、市政府和促進我市經濟和社會發展高度負責的態度，組織協調，深入研究，反復論証，對審批要件、審批環節、審批時限、審批方式和工作機制做最大限度的優化，做到“五個堅決”，即能取消的要件堅決取消、能簡化的審批環節堅決簡化、能壓縮的審批時限堅決壓縮、能並聯的審批堅決並聯、能提前介入的堅決提前介入。據統計，行政審批流程再造后，僅從辦理建設項目審批看，平均審批環節25.7個，減少38.8%﹔平均審批要件115個，減少58.6%﹔平均審批時限32.3個工作日，減少47%，辦理最快的“集體土地上建設鄉鎮企業”類建設項目的審批時限隻需19個工作日。目前，運用新的建設項目流程先后審批了“哈東華府”等30個項目，受到企業好評。與建設項目審批配套實施的14個部門聯合現場踏查、13個地下管線產權單位聯合會簽、5個部門規劃報批圖聯合會審、12個部門建設工程竣工聯合驗收，變“接力跑”為“齊步跑”，極大提升了整體辦事效率。而實行企業設立“一表制”后，不僅僅是申辦人少填表，避免了信息重復填報，而是有效解決了企業設立審批中存在的“門扇太多，門洞太深”等問題，規范了審批行為，提升了審批速度。目前，運用“一表制”審批流程辦理企業設立項目170個，各區行政服務中心辦理2293個，群眾普遍反映“一表制”審批省時、省路、省心。國務院第六督導組來哈爾濱市調研時,對市政府行政服務中心行政審批改革服務工作給予了充分肯定。