佛山：探索構建黨組織為核心的村級治理新格局

近年來，為進一步完善村級組織體系，規范村級組織運作，佛山市以推進服務型基層黨組織建設為契機，堅持以改革創新精神，先行先試，積極探索，深化農村綜合改革，開展創建村級組織運作示范鎮活動，初步構建了以“黨組織為核心、自治組織為主體、集體經濟組織為支撐、行政服務中心為平台、群團組織為輔助、社會組織為補充、公眾參與為路徑”的村級治理新格局。

一、主要做法

（一）優化黨組織設置，強化工作力量。針對農村黨員隊伍規模日益增多、黨員流動性增強、從業結構多樣化等新情況，著力推動黨組織設置優化升格，擴大黨組織覆蓋面，構建適應農村城鎮化、市場化、工業化發展需要的基層組織體系。一是大力推行村黨支部升格。推動50名以上黨員的行政村設立黨總支，100名以上黨員、條件成熟的村建立黨委，力促村級黨組織全面升格。目前，全市共成立村級黨委234個、黨總支部398個，合計佔村級黨組織總數的85.3%。二是大力推行“支部建在村民小組上”。針對佛山市村民小組和集體經濟組織掌握大量土地資源、物業資源，經濟總量較大的情況，積極推進“支部建在村民小組上”、“支部建在經（聯）濟社上”，突破傳統的“地域建黨”、“單位建黨”的單一設置模式，將黨組織神經末梢延伸至最基層，加強黨對集體經濟組織的領導和監督。目前，全市共成立村民小組黨支部1352個、黨小組2172個。三是推行黨組織分類設置。針對農村黨員群體構成日益多樣化、組織活動難、學習教育難的問題，根據黨員的居住地域、職業狀況、年齡文化結構等不同特點，相應建立黨支部。比如，針對高校畢業返鄉黨員以青年數量越來越多的情況，在農村設立青年黨員黨支部，解決年輕返鄉黨員組織管理難題﹔針對部分村居老齡黨員數量大的情況，專門設立老年黨支部。

（二）實施“政經分離”改革，實現村級組織工作重心轉移。改革開放以來，佛山市農村集體經濟經歷了高速發展期，規模越來越大。與此同時，涉及農村集體經濟的矛盾和問題也逐步凸顯，一些村黨組織、自治組織、集體經濟組織長期捆綁在一起，存在“重經濟、輕管理”的弊端﹔一些村居集體股份分紅糾紛時有發生，影響農村和諧穩定。為此，以南海區為試點推進“政經分離”改革，探索將村集體經濟組織從黨組織和村委會中剝離出來，實行自治組織與經濟組織人員、機構、職能和資產財務“四分開”。明確黨組織以“三務一監督”，即黨務、政務、服務和監督工作為重點，回歸黨建主業，對轄區內的自治組織、經濟組織、服務中心、群團組織、社會組織等進行領導、監督﹔村委會成員不再擔任經濟組織負責人，騰出手來專心村民自治和社會管理，經濟組織負責人一般由村黨組織副書記或委員擔任﹔經聯社、經濟社專注集體經濟發展，獨立經營，為社員股東謀利益。

（三）實施“政社分離”改革，實現村委會自治職能回歸。針對農村基層民主自治實踐中出現的村委會過度行政化，承擔大量行政性事務，自治功能弱化，一些村黨組織領導核心地位不突出等問題，以順德區為試點，探索實行“政社分離”改革，調整理順村級組織職能。將農村事務明確界定為行政事務和自治事務，合理界定上級政府與自治組織在農村治理中的職能，將原來由村委會承擔的行政職能全部移交至村行政服務站，村委會依法回歸自治功能。行政服務站承接原來由政府委托給村委會承擔的公共管理事務，上級黨委政府扶持農村的各種資源都依托服務站進行運作。行政服務站與村黨組織實行“黨站合署、交叉任職”，站長、副站長和業務主管原則上由村黨組織主要成員兼任，使行政服務站成為村黨組織服務群眾的重要平台和有力抓手。

（四）建立村級行政服務中心，實現政府服務延伸到村居。隨著經濟社會轉型發展，農村社會管理任務日益繁重。為進一步加強農村社會管理，提高服務群眾的能力和水平，佛山積極探索服務型基層黨組織建設的新路徑，按“一村一中心”模式，全面建立村級行政服務中心，將政府服務領域與群眾日常生產生活密切相關的服務事項逐步下放到村行政服務中心辦理，打造“15分鐘便民服務圈”，將政府服務延伸到基層，讓村民群眾足不出村便可享受到優質行政服務。目前，全市已建成728個村（社區）行政服務中心（站），為群眾提供就業、勞動社保、流動人員和出租屋管理、衛生計生、民政救濟等與日常生產生活密切相關的“一站式”公共服務。

（五）建設農村“三大平台”，打造“陽光村務”。針對一些地方由於農村財務管理不公開、不透明、不規范影響農村和諧穩定的問題，一是全面推行村級財務“第三方”管理。為從根本上消除農村因財務管理不規范而引發的社會不穩定因素，佛山市引入社會中介組織，利用“第三方”的獨立性、專業性，規范農村財務核算管理。目前已全面實現委托公開招標確定的社會中介組織管理村級財務。二是推進農村“三大平台”建設。為加強對農村集體資產的監管，確保集體資產保值增值，不斷健全村務、財務、黨務“三公開”制度，佛山市充分運用現代信息技術，在鎮街大力推進農村黨風廉政信息公開平台、集體資產交易平台、集體經濟財務監管平台等建設，對資產發包、租賃、出售、轉讓或轉租等行為實行統一管理、監督，實現了集體資產信息化管理、陽光化交易和集體財務透明運行，讓干部清白、群眾明白。截止2013年1月底，全市農村集體資產通過資產交易平台成功交易超2.2萬宗，總金額超13.9億元。

（六）探索民主議事決策新載體，形成“共駐、共建、共享”新機制。為從制度上確保農村群眾在基層民主自治中的參與權、決策權，佛山積極探索黨組織領導下的民主決策、民主管理和民主監督新形式、新載體。一是推行黨組織主導下的“兩委”統籌分工。村黨組織書記負責主持全面工作，村委會主任和其他“兩委”成員都要在黨組織的領導下分管具體工作。凡村級重大工作事項、重大財務開支、重大項目投資、重要人事安排，均由黨組織提出初步意見建議，再提交班子聯席會議、黨群聯席會議討論決定，確保黨組織在農村重大決策上的領導核心地位。二是民主議事機制。一種方式是南海區的村級參理事會。為進一步調動社區內各類組織和居民群眾參與社區事務，形成“共駐、共建、共享”的社區建設新機制，在村居成立社區參理事會，由村黨組織主持，成員包括“兩委”干部、村民代表、企業和外來工代表等各層面代表，主要負責參與農村建設、管理和發展重大事項的議事協商和監督，建立議事協調機制，起到村居“小政協”和“民智庫”的作用。一種方式是順德區的民主議事咨詢會。由村黨組織定期召集村委會、行政服務站、農村集體經濟組織等基層組織主要成員召開民主議事咨詢會，對農村重大事項進行議事協商、決策咨詢。三是設置非專職委員。通過選舉吸納2∼3名優秀黨員和社會人士作為村黨組織、村委會非專職不受薪委員，參加農村民主議事咨詢會和“兩委”聯席會議，分工負責一定的工作任務，從而使農村班子成員來源更廣泛、聯系群眾更緊密、決策能夠更好地集中民智。

（七）設立村級黨代表工作室，搭建起黨和群眾的“連心橋”。緊緊抓住實施黨代表任期制、黨代會常任制試點工作的契機，在農村基層廣泛設立黨代表工作室，全市建成665個黨代表工作室。完善黨代表工作室職能配套，給予人力、權力、物力上的支持，為黨代表履職提供強有力的保障。組織各級黨代表定期駐室開展接待群眾活動，通過定期接待、雙向約談、走訪調研等方式，聽民聲、解民憂、辦實事，搭建起黨和群眾的“連心橋”。同時充分利用黨代表工作室平台，協調有關部門和各級行政資源，為農村基層群眾解難題、辦實事。

（八）全面開展黨員志願服務活動，豐富農村黨員發揮作用新載體。為進一步拓寬黨員發揮作用渠道，提高服務群眾水平，解決農村黨員特別是無職黨員發揮作用難的問題，佛山市在農村基層全面開展黨員志願服務活動，建立健全志願者登記、培訓、管理、活動等一系列制度，推進黨員志願服務規范化、專業化、長效化。黨員志願者通過結對子、上門走訪、開展志願服務日等形式，為群眾提供義診、政策宣傳、環境衛生、扶貧救助和法律援助等服務項目。同時探索在黨員志願服務中引入社工服務內容，推進黨員“社工化”，把黨員干部培養成社會管理的行家裡手，讓黨員學會更好地接觸和服務群眾。全市共組建村（居）黨員志願服務隊833支，注冊黨員志願者38850名，開展志願服務活動10125場次，接受服務群眾47萬人次，辦好事實事6.7萬件，真正把黨的旗幟樹起來，把黨員的形象亮起來。

二、主要成效

一是村級黨組織領導核心地位得到新強化。通過優化黨組織設置，完善村級組織體系，實施“政經分離”、“政社分離”改革，完善黨組織主導下的村“兩委”統籌分工和民主決策機制等舉措，進一步明確和強化了黨組織是農村各種組織和各項工作的領導核心，使黨組織開展工作有平台、為民辦事有抓手、推動發展有資源，在農村基層的執政地位得到實實在在的體現。

二是村級組織運作規范化水平得到新提升。通過推進“政經分離”、“政社分離”改革，建立村級行政服務中心，使農村黨組織、自治組織、集體經濟組織“三駕馬車”的職能定位和職責關系更加清晰，做到各就其位、各司其責，運行更加順暢﹔理順了政府行政管理與村民自治組織關系，進一步落實了村民自治和農村民主管理制度，推進政府公共服務均等化，增強黨和政府的服務能力，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。通過建立民主議事決策新機制，進一步規范了民主決策、民主管理、民主監督程序，使決策更加科學民主、運行更加規范，管理更加有序。

三是經濟社會發展取得新成效。通過構建“黨組織為核心、自治組織為主體、集體經濟組織為支撐、行政服務中心為平台、群團組織為輔助、社會組織為補充、公眾參與為路徑”的村級治理新格局，完善黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，有效地組織群眾、宣傳群眾、教育群眾和服務群眾，協調好各方利益，調動一切積極因素，形成建設社會主義新農村的強大力量，推動了全市農村經濟社會轉型發展。2012年，全市農村經濟總收入達13005億元，增長8.7%﹔農村居民人均純收入近16000元，增長13.1%﹔全市農村集體資產達500億元，村、組兩級集體經濟可支配收入達112億元。

四是農村基層更加和諧穩定。通過推行村級組織運行新機制，推進農村“三大平台”建設，健全和落實了村務財務公開制度，讓農村群眾真正享有村務知情權、參與權、管理權、監督權，促使村居干部積極轉變作風，認認真真履行職責，踏踏實實辦好每一件事，盡心盡力服務群眾。群眾對村務財務管理從“霧裡看花”到明明白白，減少了農村經濟利益矛盾，群眾知情氣順，主動支持和配合黨委政府的工作，黨群干群關系更加融洽，農村基層更加和諧穩定。2012年，全市涉農上訪比2011年減少8宗，上訪宗數和人數分別下降1.7%、42.6%。

三、榮譽及反響

佛山市探索構建村級組織運作新格局、新機制的經驗，得到了中央、省的充分肯定。2011年，中組部《組工信息》刊載了《廣東佛山市順德區探索構建以黨組織為核心的協同共治農村管理格局》經驗做法。2012年9月，全省推廣順德南海綜合改革試點工作現場會在佛山召開，時任省委書記汪洋、省長朱小丹等省領導出席會議，要求總結推廣佛山市農村綜合改革經驗。佛山市南海區“政經分離”改革獲首屆“廣東治理創新獎”農村改革獎。2012年8月召開的全省村級基層組織建設工作會議也印發了佛山市《堅持“五個著力” 探索村級組織運作新機制》、《政社分離 協同共治 構建基層組織建設新格局》經驗材料。