加快紀委雙重領導體制的具體化、程序化、制度化——健全全方位無盲點的監督體系

江蘇連雲港市紀委工作人員對各項惠農資金進行專項檢查。 　　資料圖片

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黨的十八屆三中全會《決定》在強化權力運行制約和監督體系方面，提出了紀委工作雙重領導體制改革的方向，成為反腐布局中一項令人期待的重要改革。《決定》提出要強化上級紀委對下級紀委的領導，特別強調查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，同時指出，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。

制度性缺位致紀委監督存在“盲點”

“黨的十八屆三中全會《決定》提出要強化紀委的雙重領導，我認為這是很准確的改革定位。”北京大學廉政中心主任李成言認為，現實生活中，紀委的監督工作存在一個“真空地帶”——對同級黨委的監督缺乏力度，因為按照目前的領導體制，紀委對同級黨委的監督工作決定權並不在紀委，而在同級黨委。

根據《黨章》第四十四條規定：各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批准，涉及常務委員的，經報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批准。

因此，紀委對於同級黨委特別是領導班子成員的監督存在一種制度性缺位，使其對同級黨委的監督“硬”不起來，這一點也在現實中時常得以印証——在各類腐敗案件的查處中，同級紀委對同級黨委違紀行為的監督查處所佔比例非常低。2013年被查處判決的山東原副省長黃勝在任德州市市長、市委書記及副省長期間明碼標價賣官，受賄1223萬﹔吉林省原常務副省長田學仁在擔任地方領導及副省長的16年間，85次受賄金額達1919萬……值得注意的是，如黃勝、田學仁般在多個領導崗位上的多次貪腐行為並沒有被相應的同級紀委查處，而最終都是由中央紀委立案查處。

強化紀委對同級黨委的監督

2009年，湖北麻城市揭開了一起貪污腐敗窩案，因房地產腐敗問題，導致時任麻城市委書記鄧新生、副市長徐聖賢，以及市建設局局長、副局長，市房產局書記等一批官員被“雙規”查處。書記和市長同時被“雙規”令人唏噓之余，不禁也讓人反思紀委對於同級黨委成員的監督的缺位。

麻城市之所以能夠一根繩牽出一串“螞蚱”，與單個存在的腐敗行為沒有得到有效監管和查處，沒有及時防止腐敗行為的“蔓延”密切相關。如何彌補對同級黨委的監督“真空”，成為本次紀委領導體制改革的一個重點內容。2013年12月25日中共中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》明確要求加強反腐敗體制機制創新和制度保障，改革黨的紀律檢查體制，包括強化上級紀委對下級紀委的領導權以及提名權，再次強調要加強對同級黨委特別是常委會成員的監督。“紀委以上級領導為主，以及線索處置和查辦案件要向上級紀委匯報，這將有助於強化對同級黨委的監督。”李成言說。

但是，在同級黨委依然有對紀委領導權的情況下，強化紀檢工作的雙重領導體制，能否實現對同級黨委的有力監督呢？

“工作上可以受到同級黨委的領導，因為紀委畢竟是同級黨委的一個部門，應該受其領導。但是，《決定》指出查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，這樣就可以在監督方面超越同級黨委的限制，對同級黨委形成有效制約，形成沒有盲點的監督。可以說，強化雙重領導體制打破了被監督者領導監督者的單一體系，這是紀檢體制改革的一個重要突破。”李成言認為。

紀委在線索處置和案件查辦時，向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告，這就將同級黨委因相關利益對某些案件“壓而不辦”的可能性降為了零，從而達到有案必查、有案必辦的監督效果。

專家認為，通過制度改革與創新，彌補紀委對同級黨委的監督缺位，有助於編織全方位的紀委“監督網”，做到對貪腐行為的監督百密而無一疏。

查辦腐敗案件以上級紀委為主，理順權責關系

黨建專家普遍認為，強化雙重領導體制，不僅能夠加強各級紀委對同級黨委的監督，而且有利於理順同級黨委和上級紀委對本級紀委的領導權責關系，有助於紀委履行對整個黨政系統領導干部的監督職能。

人們注意到，《決定》要求，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。這就明確了紀委查辦案件時的主體地位，有助於在紀檢監督工作方面，紀委履行監督權力，切實承擔起加強黨風建設和組織協調反腐敗工作的責任。

不妨以山東菏澤市查處的巨野縣副縣長陳宜民貪腐案為例，2013年4月，菏澤市接到有關陳宜民的舉報材料后，責成市紀委查清真相。菏澤市紀委副書記楊光忠立即帶領辦案人員展開調查，摸清相關情況后，市紀委向市委作了專題匯報，市委主要領導表示依法嚴肅處理，后查處陳宜民涉嫌貪污、受賄、挪用公款等共計人民幣779.44萬元。在這一案例的紀委辦案程序中，可以看到菏澤市紀委在查辦腐敗案件時受到市委的直接領導，向市委匯報查辦情況，並對市委負責，而非上級紀委。根據《決定》提出的改革方案，這種情況將有所變化，紀委將在查辦案件中不僅向同級黨委匯報，而且也向上級紀委報告，並以上級紀委領導為主，向上級紀委負責。

專家認為，從制度設計上明晰權責關系，將減少同級黨委對紀委查辦案件的不當干預，有助於紀委的有效協調運作，提高工作效能，破解地方紀委查辦案件中存在的“拉鋸戰”現象。

中央編譯局馬克思主義研究所所長何增科表示，因為紀委受到了雙重領導，所以在查辦案件時，上級紀委和同級黨委都有對紀檢工作的干預權。“加強上級紀委對本級干部的管理權和紀檢工作領導權，有助於明確紀檢權力和責任的歸屬問題，解決‘拉鋸戰’問題，這對無論是同級黨委的監督還是其他監督，都會更加有效率、有力度，使紀委能更好地履行監督職能。”

提升各級紀委監督權的相對獨立性和權威性

目前，紀委監督體系仍存在“上緊下鬆”的問題，即中央及省級紀委監督權威性較大，且具有相對超脫性，而越是到地方紀委，尤其是基層紀委，其監督權存在相對弱化的趨勢，基層紀委的監督辦案工作受限性要明顯高於上級紀委。原因在於，一方面，限於體制上的設計，基層紀委人、財、物受限於當地黨委、政府，自身無法“硬氣”起來，監督權力打了折扣﹔另一方面，基層紀委所處的社會環境也更加復雜，受到各種因素影響的可能性更多。

《決定》提出，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，這在很大程度上改變了紀委運行的內在邏輯，這將在很大程度上提升地方紀委監督權的相對獨立性和權威性。

干部任免權是組織管理的重要手段。現實中，地方黨委之所以能夠對紀委的查辦案件進行干預，主要借助於同級黨委對紀委干部的任命管理權，而紀委在財務和編制等方面對於同級黨委政府的依存，又強化了這種干預能力。

紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主以后，紀委在履行監督職能時，受到來自同級黨委的壓力相應減小很多，增強了紀委監督權的相對獨立性和權威性，紀委干部查辦腐敗案件的積極性和能動性也將得到進一步提升，可以說將大大增強紀委打“老虎”的能力，加之紀委辦案以上級紀委領導為主，則可以做到“老虎”“蒼蠅”一起打，發現一處查處一處，避免貪腐個案發展成為類似麻城房地產腐敗的窩案。

“通過推動紀委的雙重領導體制具體化、程序化、制度化，增強紀委監督的力度，提高監督效能，是一個可喜的變化，毫無疑問，這一改革的方向是正確的。”何增科談到。

可以預見，全方位無盲點的監督體系，不僅有助於提升紀委查處腐敗案件的效能，而且還有利於形成對干部的監督高壓，構建起干部心理的“防火牆”，起到防微杜漸，“不治已病治未病，不治已亂治未亂”的預防效果。

《 人民日報 》（ 2014年01月28日 17 版）