浦東新區合慶鎮：“1+1+X”工作法激活群眾主體地位

所謂“1+1+X”，第一個“1”，即黨組織的領導﹔第二個“1”，即一本《村民自治章程》，是依據“村民委員會組織法”制定的村民自治大綱﹔“X”，即具體的“實施細則”，是村裡的各項辦事准則和規章制度。近年來，浦東新區合慶鎮黨委以尊重和實現村民在村級事務管理中的主體地位為出發點和落腳點，積極探索“1+1+X”工作法，發動村民人人參與《村民自治章程及實施細則》的制定與執行，在規范村務管理、維護群眾權益、密切黨群干群關系等方面取得了顯著成效。

一、背景和動因

合慶鎮位於浦東新區東部，面積42平方公裡，下轄29個村、6個居民區，常住人口5萬，來滬人員9萬，是上海市9個社會主義新農村建設試點之一。針對新農村建設怎麼試、怎麼建的問題，合慶鎮黨委政府明確提出“四態”：形態、業態、生態、心態。其中，解決好“心態”問題，就是要從根本上實現群眾的利可保障、權可使用、現實需求能滿足、未來福祉可期盼。在浦東開發開放的大背景下，合慶鎮雖然取得了開發建設和城鎮化的豐碩成果，但經濟社會發展了，干群矛盾卻沒有明顯減少﹔民生改善了，民心卻沒得到有效凝聚，農村基層群眾上訪鬧訪總量不降反升，一定程度上也影響了合慶經濟社會整體發展環境。經過深入調研發現，主要有三方面問題：

一是群眾不滿意，要求“平等”。隨著群眾民主意識、法制觀念不斷增強，原來那種行政的、簡單的、粗放的“命令式”管理方式不能適應現實需求。

二是群眾不信服，要求“依據”。農村集體經濟的不斷壯大，涉及村民切身利益的民生公共支出越來越多，但在具體操作上無法可依、無章可循，往往憑村干部個人感覺或經驗來決策決定，隻能是“毛估估”、“拍腦袋”。

三是群眾不買帳，要求“參與”。群眾參與村務管理的願望越來越迫切，對享有知情權、參與權、管理權、決策權和監督權的呼聲也越來越高，但實際上村務管理主要集中於村干部，“村民自治”一定程度上變味成“村官自治”。

合慶鎮黨委認識到，不僅要通過推動經濟發展來改善民生，而且還要通過改進群眾工作方法來獲取民心。2011年1月，在前期試點探索的基礎上，全鎮各村正式推行“1+1+X”工作法，通過優化基層民主自治機制，強化群眾主體地位，密切和融洽黨群干群關系。

二、做法與成效

（一）著眼群眾信服認可、便於操作落實，制定好“草根憲法”

合慶鎮的29個村中，村村有一本被村民稱為“草根憲法”的《村民自治章程及實施細則》，它統一明確議事和組織規則，並規定村民和村干部的權利和義務。

一是整合共性、尊重個性，實現村內事務“一事一議”。合慶鎮黨委以“合法合理、管用有效”為准則，對在村級事務“政策法規之外，道德情理之中”的事項全面梳理，結合全鎮普遍情況與各村實際，發動各村制定《村民自治章程及實施細則》。對於具有共性特征的《村民自治章程》，圍繞“村民組織”、“村民的權利和義務”、“經濟管理”、“社會秩序”、“勞動就業和社會保障及福利待遇”等內容作了原則規定，是村民自治的大綱。對於具有個性特征的《實施細則》，對村集體資產和資金管理、社會治安、來滬人員管理、婚姻家庭、計劃生育、“星級家庭”標准等方面的要求作出了具體規定，是村內事務的操作性手冊。可以說，大到農民建房的審批、征地安置，小至90歲老人生日蛋糕的購買等，“草根憲法”都有詳細規定。

二是聽取民意、民主表決，實現村民群眾“真信真用”。在鎮、村兩級黨組織的領導下，各村在“村民自治章程及實施細則”的制定過程中，各村分層次、分類別召開黨支部會議、村委會議、村民代表會議、黨員會議、老干部會議、企業家座談會，對於村內哪些事情應該列入實施細則、列入后如何處理等問題，了解村情民意、聽取群眾意見。在《章程》及《細則》初稿形成后，再把征求意見稿發到每家每戶，利用黑板報、宣傳欄等廣為發動，號召家庭成員學習、討論，並召開村民代表會議收集群眾意見。之后，各村黨組織書記相繼主持召開村民會議和村民代表會議，將章程及細則逐條宣讀、解釋后進行表決。據統計，全鎮29個村的村民（戶代表）會議審議《村民自治章程》，參加戶數為1.8萬戶，出席率為98.4％，舉手表決同意率為100％。《實施細則》部分提交村民代表會議審議，代表出席率達95％以上，同意率100％。2011年1月全鎮全面推開，到9月底28個村的《村民自治章程及實施細則》修訂工作全部完成。《村民自治章程及實施細則》統一編印成冊后，發至各村每家每戶。

三是與時俱進、深化完善，實現制度執行“有力有效”。合慶鎮制定的章程和細則具有高度開放性、靈活性，在遵從“成熟一項完善一項”的原則下，可以隨著經濟社會的發展變化而不斷調整適應。2012年，根據兩年來實施情況以及村委會換屆選舉，著手以“內容完善”和“確保執行”為目標進行深化完善，主要工作有五項：首先是深化內容。減操作性不強的內容，章程從89條減為71條，減25%﹔細則從61條減為31條，減50%﹔增群眾利益相關事項以及經濟社會熱點難點問題，如三資管理、合同備案、來滬人員管理、農民建房等﹔理理篇章結構，從原來的經濟管理、社會管理、勞動保障改為民主決策、民主管理、民主監督三篇。其次是健全體制。將原來民主理財小組及村務公開小組、村務監督小組等民主監督職能進行整合，建立村務監督委員會，並明確職責及成員產生方式。然后是理順機制。建立鎮→村委會→村干部→村民小組長、黨員、村民代表→家庭戶的垂直聯動體系，明確每一層級的職責及績效考核機制。再次是完善制度。實施四議兩公開議事規則，建立村民代表會議議事規則、村委會議事規則、村務監督委員會工作規程﹔建立黨員聯系服務群眾制度、村民代表聯系服務村民制度﹔完善星級家庭創建制度，將村民自治章程和實施細則的導向型、約束性內容細化成創建指標。最后是確保執行。通過加大宣傳力度、黨員干部帶頭示范、剛性紀律約束，從自律、他律層面確保“草根憲法”的執行落地。

（二）著眼尊重群眾主體地位、保障群眾民主權利，落實好“16字經”

2010年試點以來，合慶鎮黨委注重擴大基層民主、激活村民群眾主動參與意識，現已初步形成了村情民知、村事民決、村務民督、村績民評的民主管理機制。

一是村情民知。村干部辦好事實事、村民卻有疑問有抱怨，村干部吃苦受累、村民卻並不買賬。這反映的是村干部與村民之間缺乏基本互信，根源在於村務不公開不透明，導致村民不知情不理解。合慶鎮黨委決定首先從“亮家底”做起，由鎮人大作出決議，聘請獨立審計機構對村級集體財產和村兩委班子成員進行審計，結果向村民公開，讓村情村務晒在陽光底下。同時，通過村黨組織書記崗位互換、聘請獨立的村級財務顧問，進一步確保村級財務公開。現在，在原有村務公開工作基礎上，各村公開的內容和方式都逐漸走上了規范化制度化的路子。如村黨組織、村委會任期目標，村黨組織、村委會成員分工和職責等，實行任期公開﹔村委會年度工作目標、村上年度財務收支決算和下年度財務收支預算、村集體資產運作情況、村干部報酬等實行年度公開﹔村委會辦公經費、扶貧幫困、社會救助、基建項目、實事工程等，實行按季公開﹔村財務收支、民主理財等，實行按月公開﹔村民代表會議通過的決議，做到隨時公開。此外，十分之一以上村民或三分之一以上村民代表要求公開的內容也必須全部公開。

二是村事民決。重視民主程序、強調協商共議是“1+1+X”工作法的一個重要特點。按照村級事務的大小先后、輕重緩急，各村普遍建立起了“遇小事照細則執行、遇重要的事按章程辦理、遇急事找村民代表商議解決、遇大事由村民代表大會決定”的議事決事規則。尤其是在涉及村庄改造、征地、收支預算等重大事項方面，不再由村干部“拍腦袋”，而必須通過“四議兩公開”規范程序來實現村事民決。首先是村黨（總）支委員會會議提議，提出村的重大事項的初步意見和方案﹔其次是村“兩委”會議商議，根據村黨組織提出的初步意見，召開村“兩委”會議商議實施方案﹔再是黨員會議審議，結合“黨員議事日”等活動載體，對村“兩委”商定的意見，進行專題審議﹔最后是村民會議和村民代表會議決議，召開村民會議或村民代表會議討論表決，作出決議。完成“四議”程序之后，通過黨務村務公開欄等媒介平台把最終決議以及實施結果公開。

三是村務民督。凡村民代表會議通過的村務事項，按照“誰牽頭誰負責，誰分管誰落實”的原則，明確具體責任人，建立工作台帳，定期向群眾公布進度，通報落實情況，接受村民監督。每項工作完成后，聽取村務監督委員會意見，召開村民代表會議進行評議。村民不滿意的地方，堅持查找原因，及時落實整改措施。

四是村績民評。確定多方監督機制，由村裡德高望重的老黨員、老村民組成村民自治監督小組，由村民代表、黨員代表和企業代表組成考評小組對村“兩委”以及“兩委”干部開展年終評議，並將考評結果與年終獎懲直接挂鉤。在前期探索的基礎上，還建立起村工作人員年初、年中、年末述職制度。每年年初召開由村務監督委員會成員，老干部、黨員和村民代表參加的會議，聽取村工作人員年初承諾﹔年中召開工作匯報會，村工作人員向村務監督委員會成員，老干部、黨員和村民代表匯報半年度工作情況﹔年末召開村工作人員年度述職述廉報告會，每位工作人員圍繞思想道德、敬業精神、業務能力、團結協調、完成任務和德、能、勤、績、廉五個方面表現情況，向村務工作監督委員會，老干部、黨員和村民代表作述職述廉報告。這樣，“述職匯報沒啥講，過不了群眾評議關”逐漸成為各村“兩委”及廣大“兩委”干部的共識。

（三）著眼夯實群眾基礎、優化基層自治，實現好“三方共贏”

合慶鎮有一首順口溜：“自治章程自己訂，條條款款記心間﹔村裡事務要參與，違章事情不能干﹔以章治村促和諧，黨群一心圖發展。” 從目前來看，“1+1+X”工作法贏得了群眾的信任，贏得了干部的贊同，贏得了公開公平公正的良好氛圍。

一是鞏固了黨在農村的領導核心地位，打通了黨群干群關系的淤積點。村民自治章程明確規定村民委員會應當自覺接受村黨組織的領導，重大事務必須按照“四議兩公開”的程序操作，使村民自治各項工作始終在村黨組織領導下有序進行，確保黨在農村的領導核心地位。同時，在村黨組織的引導和協調下，黨員和村民代表有效參與村務管理、村事決策，以“主人翁”的姿態而非“旁觀者”的心態積極發揮作用。“1+1＋X”工作法打通了黨群干群關系的淤積點，成為了黨群干群關系的“潤滑劑”。現在，村民不再見了村干部就指指點點，村干部也不再見了老百姓就躲躲閃閃。與2010年同期相比，2011年個訪人（次）下降34%，集訪批（次）下降48%，來信下降26%，信訪總量減少45%。據2011年度測評，群眾對村（居）主要領導的平均滿意率為99%，比2010年提高了11.4個百分點。

二是增強了村民的民主意識和民主能力，實現了從“為民作主”到“由民作主”的根本轉變。“1+1＋X”工作法為廣大村民參與村級民主決策、民主管理、民主監督找到了有效途徑，維護了村民的民主權利和民生權益。合慶鎮勤奮村2009年有50個征地養吸老指標，由於操作中政策透明度不夠，幾十名村民鬧訪村委，甚至有人吃住在村委。2011年，該村又有15個養吸老指標。信息公開后，村民們對照《自治章程和實施細則》標准，沒人吵更沒人鬧，僅幾天時間就完成指標安排。“1+1+X”工作法在監督干部的同時也教育了群眾。由於在制定和執行過程中充分尊重、相信和依靠群眾，由此增強了村民的主人翁意識和自我管理、自我教育、自我服務的意識，調動了村民參與村務管理的積極性，規范了廣大村民的行為，實現了從“為民作主”到“由民作主”的根本轉變。

三是提高了村“兩委”干部的工作能力，提升了村“兩委”班子的公信力。在“1+1+X”工作法的強有力規約下，村“兩委”干部的工作責任心、事業心、積極性、主動性大大增強，工作作風轉變了，方式方法靈活了，辦事效率提高了，能力水平提升了，在群眾中的地位和威信也有了明顯增強。2011年3-5月，合慶鎮以公推直選方式進行基層黨組織換屆選舉中，35個村（居）委的23個黨支部中有13個支部書記全票當選，平均得票率超過97%，29個村、6個居委換屆選舉全部成功。2012年8月13日結束的第十次村居委換屆選舉中，參選率高達99.5%，在新成員達到41.5%的情況下，一次成功率為82.9%，同比提高9.4%，整個換屆選舉過程中基本沒有信訪投訴情況。

三、體會與啟示

合慶鎮創新探索的“1+1+X”工作法，是解決長期以來村民自治中透明度不高、操作性不夠、制衡性不強等問題的一項重要嘗試，也是新時期做好群眾工作的一條寶貴經驗。從實際運作的效果來看，“1+1+X”工作法帶來的啟示主要有以下三個方面：

（一）推動實現群眾自治是最根本的群眾工作。新時期群眾的民主意識、利益觀念日益強化，群眾的變化必然帶來群眾工作的變化。新形勢下的群眾工作，過去自上而下、單向度的特點會越來越式微，上下互動、雙向性的特點將愈來愈明顯。對群眾來說，就是要從制度上獲得知情權、參與權、表達權、監督權等民主權利的切實保障，就是要在更大程度上實現自我教育、自我管理、自我服務、自我監督。順應當前群眾工作的新特征和新要求，基層黨組織有必要把群眾工作融入群眾自治中、在群眾自治中體現群眾工作，努力通過拓展深化群眾自治的內涵，提升優化群眾自治的品質，有效地把群眾工作納入規范化、程序化、民主化的軌道。

（二）民主方式和機制是做好群眾工作的重要依靠。群眾工作的主體是群眾，做好群眾工作就必須尊重群眾的主體地位，聽取群眾的意見建議，運用群眾的智慧力量。合慶鎮在“1+1+X”工作法的推行過程中，充分調動村民的民主參與積極性，多次組織召開村民會議和村民代表會議，通過平等的對話、溝通等方式交換意見、達成共識，集體表決通過事關村民切身利益的“草根憲法”。實踐証明，正是由於用民主方式凝聚民心、匯聚共識，才促成了民主參與、民主決策、民主管理和民主監督的有機結合。“1+1+X”工作法在擴大、保障群眾民主權利的同時，也為基層干部建立起一個群眾認同、運轉有效的民主機制，有利於重大事項、重點難題的協商協調解決。

（三）對照實際解決問題是檢驗群眾工作的關鍵標准。基層黨組織離群眾最近，群眾工作的好壞基層群眾感受最深。要做到群眾工作既“叫好”又“叫座”，就需要從群眾最關心、最直接、最現實的利益問題出發，採取具體、有效、管用的方式手段，回應和滿足群眾的合理合法訴求。合慶鎮“1+1+X”工作法獨具亮點和特色的，就是走“從群眾中來”的路子，集中民情民意，把與群眾利益密切相關的“政策法規之外、道德情理之中”事項逐一梳理、逐一細化，形成有認同、可操作的系統性規章制度。在有“法”可依、有章可循的基礎上，再走“到群眾中去”的路子，通過宣傳教育、示范帶動，引導群眾用自治的辦法去解決自己的問題，既有的放矢又令人信服。